Πώς τελειώνει μια παγκόσμια τάξη -Και τι έρχεται μετά το πέρασμά της*

Η επιδείνωση της παγκόσμιας τάξης μπορεί να θέσει σε κίνηση τάσεις που προμηνύουν την καταστροφή. Ο Πρώτος Παγκόσμιος Πόλεμος ξέσπασε περίπου 60 χρόνια μετά την κατάρρευση της Συνεννόησης της Ευρώπης στην Κριμαία παρ’ όλες τις προθέσεις και τους σκοπούς. Αυτό που βλέπουμε σήμερα μοιάζει με τα μέσα του 19ου αιώνα με σημαντικούς τρόπους…

*Το δοκίμιο αυτό δημοσιεύθηκε στο τεύχος αρ. 58 (Ιούνιος-Ιούλιος 2019) του Foreign Affairs The Hellenic Edition.
Μια σταθερή παγκόσμια τάξη [1] είναι σπάνιο πράγμα. Όταν κάποια ανακύπτει, τείνει να έρχεται μετά από μια μεγάλη αναστάτωση που δημιουργεί τόσο τις συνθήκες όσο και την επιθυμία για κάτι νέο. Προϋποθέτει σταθερή κατανομή της ισχύος και ευρεία αποδοχή των κανόνων που διέπουν την διεξαγωγή των διεθνών σχέσεων. Χρειάζεται επίσης επιδέξια πολιτική τέχνη (statecraft) [2], δεδομένου ότι μια τάξη δημιουργείται, δεν γεννιέται. Και ανεξάρτητα από το πόσο ώριμες είναι οι συνθήκες εκκίνησης ή ισχυρή η αρχική επιθυμία, η διατήρησή της απαιτεί δημιουργική διπλωματία, λειτουργούντες θεσμούς και αποτελεσματική δράση για να την προσαρμόσουν όταν οι συνθήκες αλλάξουν και να την στηρίξουν όταν έρθουν οι προκλήσεις.
Τελικά, αναπόφευκτα, ακόμη και η καλύτερα διαχειριζόμενη τάξη φτάνει σε ένα τέλος. Η ισορροπία δυνάμεων που την υποστηρίζουν γίνεται ανισόρροπη. Τα θεσμικά όργανα που την υποστηρίζουν δεν ανταποκρίνονται στις νέες συνθήκες. Κάποιες χώρες πέφτουν, και άλλες αναδύονται, ως αποτέλεσμα των μεταβαλλόμενων ικανοτήτων, των λανθασμένων επιθυμιών και των αυξανόμενων φιλοδοξιών. Οι υπεύθυνοι για την διατήρηση της τάξης κάνουν λάθη τόσο σε αυτά που επιλέγουν να κάνουν όσο και σε αυτά που επιλέγουν να μην κάνουν.
Αλλά αν το τέλος κάθε τάξης είναι αναπόφευκτο, ο χρόνος και ο τρόπος του τέλους της δεν είναι. Ούτε αυτό που έρχεται ως αποτέλεσμα. Οι τάξεις τείνουν να τελειώνουν σε μια παρατεταμένη παρακμή παρά σε μια ξαφνική κατάρρευση. Και ακριβώς όπως η διατήρηση της τάξης εξαρτάται από την αποτελεσματική πολιτική τέχνη και την αποτελεσματική δράση, η καλή πολιτική και η προληπτική διπλωματία μπορούν να βοηθήσουν στον προσδιορισμό του τρόπου με τον οποίο εξελίσσεται αυτή η παρακμή και τι φέρνει. Ωστόσο, για να συμβεί αυτό, πρέπει πρώτα να έρθει κάτι άλλο: Η αναγνώριση ότι η παλιά τάξη δεν θα επιστρέψει ποτέ και ότι οι προσπάθειες για την αναβίωσή της θα είναι μάταιες. Όπως και με κάθε τέλος, η αποδοχή πρέπει να έρθει πριν να μπορέσει κάποιος να προχωρήσει.
Στην αναζήτηση παραλληλισμών με τον σημερινό κόσμο, οι μελετητές και οι ασκούμενοι έχουν κοιτάξει τόσο μακριά όσο στην αρχαία Ελλάδα [3], όπου η άνοδος μιας νέας δύναμης είχε ως αποτέλεσμα τον πόλεμο μεταξύ Αθήνας και Σπάρτης, και στην περίοδο μετά τον Α’ Παγκόσμιο Πόλεμο, όταν οι απομονωτικές Ηνωμένες Πολιτείες και μεγάλο μέρος της Ευρώπης κάθονταν με τα χέρια σταυρωμένα καθώς η Γερμανία και η Ιαπωνία αγνοούσαν συμφωνίες και εισέβαλαν στους γείτονές τους. Αλλά ο πιο διαφωτιστικός παραλληλισμός στο παρόν, είναι η Συνεννόηση της Ευρώπης (Concert of Europe) τον 19ο αιώνα, η πιο σημαντική και επιτυχημένη προσπάθεια να οικοδομηθεί και να διατηρηθεί η παγκόσμια τάξη μέχρι την εποχή μας. Από το 1815 έως το ξέσπασμα του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου έναν αιώνα αργότερα, η τάξη που καθιερώθηκε στο Συνέδριο της Βιέννης όρισε πολλές διεθνείς σχέσεις και καθόρισε (ακόμα και αν συχνά απέτυχε να επιβάλει) βασικούς κανόνες για την διεθνή συμπεριφορά. Παρέχει ένα μοντέλο για τον τρόπο συλλογικής διαχείρισης της ασφάλειας σε έναν πολυπολικό κόσμο.
Η κατάρρευση της τάξης και τα όσα ακολούθησαν προσφέρουν διδακτικά μαθήματα για το σήμερα -και μια επείγουσα προειδοποίηση. Ακριβώς επειδή μια τάξη είναι σε μη αναστρέψιμη παρακμή, αυτό δεν σημαίνει ότι το χάος ή η καταστροφή είναι αναπόφευκτα. Αλλά εάν η παρακμή υποστεί κακή διαχείριση, θα μπορούσε να ακολουθήσει καταστροφή.
ΑΠΟ ΤΙΣ ΣΤΑΧΤΕΣ
Η παγκόσμια τάξη του δεύτερου μισού του εικοστού αιώνα και του πρώτου μέρους του εικοστού πρώτου προέκυψε από τα συντρίμμια δύο παγκόσμιων πολέμων. Η τάξη του δέκατου ένατου αιώνα ακολούθησε μια προηγούμενη διεθνή αναταραχή: Τους ναπολεόντειους πολέμους, οι οποίοι, μετά την Γαλλική Επανάσταση και την άνοδο του Ναπολέοντα Βοναπάρτη, κατέστρεφαν την Ευρώπη για περισσότερο από μια δεκαετία. Αφού νίκησαν τον Ναπολέοντα και τους στρατούς του, οι νικητές σύμμαχοι -η Αυστρία, η Πρωσία, η Ρωσία και το Ηνωμένο Βασίλειο, οι μεγάλες δυνάμεις της εποχής τους- συναντήθηκαν στην Βιέννη [4] το 1814 και το 1815. Στο Συνέδριο της Βιέννης ξεκίνησαν για να διασφαλιστεί ότι ο στρατός της Γαλλίας δεν θα απειλήσει ξανά τα κράτη τους και ότι τα επαναστατικά κινήματα δεν θα απειλήσουν ξανά τις μοναρχίες τους. Οι νικηφόρες δυνάμεις έκαναν επίσης την σοφή επιλογή να ενσωματώσουν μια ηττημένη Γαλλία, μια πορεία πολύ διαφορετική από εκείνη που ελήφθη με την Γερμανία μετά τον Α’ Παγκόσμιο Πόλεμο και κάπως διαφορετική από εκείνη που επιλέχθηκε για την Ρωσία μετά τον Ψυχρό Πόλεμο.
Το συνέδριο απέδωσε ένα σύστημα γνωστό ως Συνεννόηση της Ευρώπης (Concert of Europe). Αν και επικεντρώθηκε στην Ευρώπη, αποτελούσε την διεθνή τάξη της εποχής του, δεδομένης της κυρίαρχης θέσης της Ευρώπης και των Ευρωπαίων στον κόσμο. Υπήρξε μια σειρά κοινών αντιλήψεων σχετικά με τις σχέσεις μεταξύ των κρατών, πάνω απ’ όλα μια συμφωνία που απέκλειε την εισβολή σε άλλη χώρα ή την εμπλοκή στις εσωτερικές υποθέσεις μιας άλλης χωρίς την άδειά της. Μια χονδρική στρατιωτική ισορροπία αποθάρρυνε κάθε κράτος που θα έμπαινε στον πειρασμό να ανατρέψει την τάξη από το να το προσπαθήσει εξ’ αρχής (και εμπόδισε κάθε κράτος που όντως προσπάθησε να το πετύχει). Οι Υπουργοί Εξωτερικών συναντώντο (σε αυτό που αποκαλείτο «συνέδρια») κάθε φορά που προέκυπτε ένα σημαντικό ζήτημα. Η συνεννόηση (concert) ήταν συντηρητική από κάθε άποψη της λέξης. Η Συνθήκη της Βιέννης είχε πραγματοποιήσει πολυάριθμες εδαφικές προσαρμογές και εν συνεχεία κλείδωσε τα σύνορα της Ευρώπης, επιτρέποντας αλλαγές μόνον εφόσον συμφωνούσαν όλοι οι υπογράφοντες. Επίσης έκανε ό, τι μπορούσε για να υποστηρίξει τις μοναρχίες και να ενθαρρύνει άλλους να βοηθήσουν (όπως έκανε η Γαλλία στην Ισπανία το 1823) όταν απειλούνταν από λαϊκή εξέγερση.
Η συνεννόηση λειτούργησε όχι επειδή υπήρχε πλήρης συμφωνία μεταξύ των μεγάλων δυνάμεων σε κάθε σημείο, αλλά επειδή κάθε κράτος είχε τους δικούς του λόγους για να υποστηρίξει το συνολικό σύστημα. Η Αυστρία ανησυχούσε περισσότερο με την αντίσταση στις δυνάμεις του φιλελευθερισμού, που απειλούσαν την κυβερνώσα μοναρχία. Το Ηνωμένο Βασίλειο ήταν επικεντρωμένο στην αποτροπή μιας ανανεωμένης πρόκλησης από την Γαλλία, όντας επιφυλακτικό παράλληλα από μια πιθανή απειλή από την Ρωσία (που σήμαινε να μην εξασθενήσει τόσο πολύ την Γαλλία που να μην μπορέσει να αντισταθμίσει την απειλή της Ρωσίας). Αλλά υπήρχαν αρκετές αλληλεπικαλύψεις στα συμφέροντα και τις συναινέσεις στα ζητήματα πρώτης τάξης που η συνεννόηση εμπόδισε τον πόλεμο μεταξύ των μεγάλων δυνάμεων της εποχής.
Η συνεννόηση τεχνικά διήρκεσε έναν αιώνα, μέχρι την παραμονή του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου [5]. Αλλά είχε πάψει να παίζει σημαντικό ρόλο πολύ καιρό πριν. Τα επαναστατικά κύματα που σάρωσαν την Ευρώπη το 1830 και το 1848 αποκάλυψαν τα όρια του τι θα έκαναν τα μέλη για να διατηρήσουν την υπάρχουσα τάξη στο εσωτερικό των κρατών απέναντι στην δημόσια πίεση. Τότε, πιο επακόλουθα, ήρθε ο πόλεμος της Κριμαίας. Φαινομενικά έγινε πόλεμος για την τύχη των Χριστιανών που ζούσαν στην Οθωμανική Αυτοκρατορία, αλλά στην πραγματικότητα ήταν πολύ περισσότερο για το ποιος θα ελέγχει τα εδάφη καθώς εκείνη η αυτοκρατορία παρήκμαζε. Η σύγκρουση έριξε την Γαλλία, το Ηνωμένο Βασίλειο και την Οθωμανική Αυτοκρατορία ενάντια στην Ρωσία. Διήρκεσε δυόμισι χρόνια, από το 1853 έως το 1856. Ήταν ένας δαπανηρός πόλεμος που υπογράμμισε τα όρια της ικανότητας της συνεννόησης να αποτρέψει έναν πόλεμο μεγάλων δυνάμεων˙ η λεπτότητα των μεγάλων δυνάμεων που είχε κάνει την συνεννόηση δυνατή δεν υπήρχε πια. Παρεπόμενοι πόλεμοι μεταξύ της Αυστρίας και της Πρωσίας και της Πρωσίας και της Γαλλίας κατέδειξαν ότι η σύγκρουση μεγάλων δυνάμεων επέστρεψε στην καρδιά της Ευρώπης μετά από μια μακρά παύση. Τα θέματα φαινόταν να σταθεροποιούνται για λίγο μετά από αυτό, αλλά επρόκειτο για μια ψευδαίσθηση. Κάτω από την επιφάνεια, η γερμανική ισχύς αυξανόταν και οι αυτοκρατορίες ήταν σε σήψη. Ο συνδυασμός έθεσε το σκηνικό για τον Πρώτο Παγκόσμιο Πόλεμο και το τέλος της συνεννόησης.
ΤΙ ΠΛΗΤΤΕΙ ΤΗΝ ΤΑΞΗ;
Τι διδάγματα μπορούν να αντληθούν από αυτή την ιστορία; Όπως και οτιδήποτε άλλο, η άνοδος και πτώση των μεγάλων δυνάμεων καθορίζει την βιωσιμότητα της επικρατούσας τάξης, καθώς οι αλλαγές στην οικονομική ισχύ, την πολιτική συνοχή και την στρατιωτική δύναμη διαμορφώνουν αυτά που τα κράτη μπορούν και είναι πρόθυμα να κάνουν πέρα από τα σύνορά τους. Κατά την διάρκεια του δεύτερου μισού του 19ου αιώνα και την αρχή του 20ου, μια ισχυρή, ενοποιημένη Γερμανία και μια μοντέρνα Ιαπωνία αναδύθηκαν, η Οθωμανική Αυτοκρατορία και η τσαρική Ρωσία υποχώρησαν και η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο έγιναν ισχυρότερες αλλά όχι αρκετά ισχυρές. Αυτές οι αλλαγές ανέτρεψαν την ισορροπία δυνάμεων που ήταν η βάση της συνεννόησης. Η Γερμανία, ειδικότερα, έκρινε ότι το status quo είναι ασυμβίβαστο με τα συμφέροντά της.
Οι αλλαγές στο τεχνολογικό και πολιτικό περιβάλλον επηρέασαν επίσης την υποκείμενη ισορροπία. Υπό την συνεννόηση, οι λαϊκές απαιτήσεις για δημοκρατική συμμετοχή και τα κύματα του εθνικισμού απείλησαν το status quo μέσα στις χώρες, ενώ νέες μορφές στις μεταφορές, τις επικοινωνίες και τους εξοπλισμούς μεταμόρφωσαν την πολιτική, την οικονομία και τον πόλεμο. Οι συνθήκες που συνέβαλαν στην δημιουργία της συνεννόησης είχαν σταδιακά διαλυθεί.
Ωστόσο, θα ήταν υπερβολικά ντετερμινιστικό να αποδίδεται η ιστορία μόνο στις υποκείμενες συνθήκες. Η πολιτική τέχνη (statecraft) εξακολουθεί να έχει σημασία. Το ότι η συνεννόηση δημιουργήθηκε και διήρκεσε τόσο όσο διήρκεσε, υπογραμμίζει το ότι οι άνθρωποι κάνουν την διαφορά. Οι διπλωμάτες που την δημιούργησαν -ο Μέττερνιχ της Αυστρίας, ο Ταλεϋράνδος της Γαλλίας, ο Castlereagh του Ηνωμένου Βασιλείου- ήταν εξαιρετικοί. Το γεγονός ότι η συνεννόηση διατηρούσε την ειρήνη παρά το χάσμα μεταξύ δύο σχετικά φιλελεύθερων χωρών, της Γαλλίας και του Ηνωμένου Βασιλείου, και των πιο συντηρητικών εταίρων τους, δείχνει ότι χώρες με διαφορετικά πολιτικά συστήματα και προτιμήσεις μπορούν να συνεργαστούν για την διατήρηση της διεθνούς τάξης. Λίγα που αποδεικνύονται καλά ή κακά στην ιστορία είναι αναπόφευκτα. Ο πόλεμος της Κριμαίας θα μπορούσε να είχε αποφευχθεί για τα καλά εάν πιο ικανοί και προσεκτικοί ηγέτες είχαν βρεθεί στο προσκήνιο. Δεν είναι καθόλου σαφές το ότι οι ρωσικές πράξεις δικαιολόγησαν μια στρατιωτική αντίδραση της Γαλλίας και του Ηνωμένου Βασιλείου στον τρόπο και στην κλίμακα που συνέβη. Το ότι οι χώρες έκαναν αυτό που έκαναν υπογραμμίζει επίσης την ισχύ και τους κινδύνους του εθνικισμού. Ο Πρώτος Παγκόσμιος Πόλεμος ξέσπασε σε κάποιον βαθμό επειδή οι διάδοχοι του Γερμανού καγκελάριου, Όττο φον Μπίσμαρκ, απέτυχαν να πειθαρχήσουν την ισχύ του σύγχρονου γερμανικού κράτους για την οποία εκείνος έκανε τόσα πολλά για να επιτευχθεί.
Δύο άλλα μαθήματα ξεχωρίζουν. Πρώτον, δεν είναι μόνο τα βασικά ζητήματα που μπορούν να προκαλέσουν την παρακμή της τάξης. Η λεπτότητα της συνεννόησης των μεγάλων δυνάμεων δεν τελείωσε εξαιτίας διαφωνιών σχετικά με την κοινωνική και πολιτική τάξη στην Ευρώπη αλλά εξαιτίας ανταγωνισμών στην περιφέρεια. Και δεύτερον, επειδή οι τάξεις τείνουν να τελειώνουν με μουρμουρητά παρά με κρότο, η διαδικασία της παρακμής συχνά δεν είναι εμφανής στους υπεύθυνους λήψης αποφάσεων παρά μέχρι όταν έχει προχωρήσει σημαντικά. Με το ξέσπασμα του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου, όταν κατέστη προφανές ότι η Συνεννόηση της Ευρώπης δεν κρατούσε πλέον, ήταν πολύ αργά για να σωθεί -ή ακόμα και για να τύχει διαχείρισης η διάλυσή της.
Η ΙΣΤΟΡΙΑ ΔΥΟ ΤΑΞΕΩΝ
Η παγκόσμια τάξη που χτίστηκε μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο συνίστατο σε δύο παράλληλες τάξεις για το μεγαλύτερο μέρος της ιστορίας της. Η μια προέκυψε από τον Ψυχρό Πόλεμο μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών και της Σοβιετικής Ένωσης. Στον πυρήνα της υπήρξε μια χονδρική ισορροπία στρατιωτικής ισχύος στην Ευρώπη και την Ασία, η οποία υποστηρίχθηκε από την πυρηνική αποτροπή. Οι δύο πλευρές έδειξαν κάποιον βαθμό συγκράτησης στην αντιπαλότητά τους. Η «επαναφορά» (Rollback) –η διάλεκτος του «Ψυχρού Πολέμου» για αυτό που ονομάζεται σήμερα «αλλαγή καθεστώτος»- απορρίφθηκε ως τόσο ανέφικτη όσο και απερίσκεπτη. Και οι δύο πλευρές ακολούθησαν άτυπους κανόνες στην πορεία που περιλάμβαναν έναν υγιή σεβασμό στην γειτονιά και τους συμμάχους του άλλου. Τελικά, κατέληξαν σε μια κατανόηση για την πολιτική τάξη μέσα στην Ευρώπη, την κύρια αρένα του ανταγωνισμού του Ψυχρού Πολέμου, και το 1975 κωδικοποίησαν την αμοιβαία κατανόηση στις Συμφωνίες του Ελσίνκι. Ακόμη και σε έναν διχασμένο κόσμο, τα δύο κέντρα ισχύος συμφώνησαν για τον τρόπο διεξαγωγής του ανταγωνισμού˙ η δική τους ήταν μια τάξη βασισμένη στα μέσα παρά στα άκρα. Το ότι υπήρχαν μόνο δύο κέντρα ισχύος έκανε την επίτευξη μιας τέτοιας συμφωνίας πιο εύκολη.
Η άλλη τάξη μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο ήταν η φιλελεύθερη τάξη που λειτουργούσε παράλληλα με την τάξη του Ψυχρού Πολέμου. Οι δημοκρατίες ήταν οι κύριοι συμμετέχοντες στην προσπάθεια αυτή, η οποία χρησιμοποίησε την βοήθεια (aid) και το εμπόριο για την ενίσχυση των δεσμών και προώθησε τον σεβασμό του κράτους δικαίου τόσο εντός όσο και μεταξύ των χωρών. Η οικονομική διάσταση αυτής της τάξης σχεδιάστηκε για να δημιουργήσει έναν κόσμο (ή, ακριβέστερα, το μη κομμουνιστικό μισό του) που να ορίζεται από το εμπόριο, την ανάπτυξη και τις εύρυθμες νομισματικές λειτουργίες. Το ελεύθερο εμπόριο θα αποτελούσε μια κινητήρια δύναμη οικονομικής ανάπτυξης και θα συνέδεε τις χώρες έτσι ώστε ο πόλεμος να θεωρηθεί υπερβολικά δαπανηρός για να διεξαχθεί˙ το δολάριο έγινε δεκτό ως το de facto παγκόσμιο νόμισμα.
Η διπλωματική διάσταση της τάξης έδωσε εξέχουσα θέση στον ΟΗΕ. Η ιδέα ήταν ότι ένα μόνιμο παγκόσμιο φόρουμ θα μπορούσε να αποτρέψει ή να επιλύσει διεθνείς διαμάχες. Το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ, με πέντε μεγάλες δυνάμεις ως μόνιμα μέλη και πρόσθετες έδρες για εκ περιτροπής συμμετοχές, θα ενορχήστρωνε τις διεθνείς σχέσεις. Ωστόσο, η τάξη εξαρτάτο εξίσου από την θέληση του μη κομμουνιστικού κόσμου (και των συμμάχων των ΗΠΑ ειδικότερα) να αποδεχθούν την αμερικανική υπεροχή. Όπως αποδεικνύεται, ήταν προετοιμασμένοι να το κάνουν αυτό, καθώς οι Ηνωμένες Πολιτείες θεωρούνταν πιο συχνά ως σχετικά καλοήθης ηγεμόνας παρά το αντίθετο, ένας [ηγεμόνας] που ήταν θαυμαστός τόσο για το τι ήταν εγχωρίως όσο και για το τι έκανε στο εξωτερικό.
Και οι δύο αυτές τάξεις εξυπηρετούσαν τα συμφέροντα των Ηνωμένων Πολιτειών. Η βασική ειρήνη διατηρήθηκε τόσο στην Ευρώπη όσο και στην Ασία, με ένα τίμημα που η αναπτυσσόμενη οικονομία των ΗΠΑ θα μπορούσε εύκολα να αντέξει. Το αυξημένο διεθνές εμπόριο και οι ευκαιρίες για επενδύσεις συνέβαλαν στην οικονομική ανάπτυξη των ΗΠΑ. Με την πάροδο του χρόνου, περισσότερες χώρες εντάχθηκαν στις τάξεις των δημοκρατιών. Καμία από τις δύο τάξεις δεν αντανακλούσε μια τέλεια συναίνεση˙ αντίθετα, η καθεμιά τους προσέφερε αρκετή συναίνεση ώστε να μην αμφισβητείται άμεσα. Όταν η εξωτερική πολιτική των Ηνωμένων Πολιτειών μπλέχτηκε σε πρόβλημα -όπως στο Βιετνάμ και το Ιράκ- δεν οφειλόταν σε συμμαχικές δεσμεύσεις ή ζητήματα της τάξης αλλά σε ασύνετες αποφάσεις για την διεξαγωγή δαπανηρών πολέμων από επιλογή.
ΣΗΜΑΔΙΑ ΣΗΨΗΣ
Σήμερα, και οι δύο τάξεις έχουν επιδεινωθεί. Αν και ο ίδιος ο Ψυχρός Πόλεμος τελείωσε πριν από πολύ καιρό, η τάξη που δημιούργησε διαλύθηκε με πιο αποσπασματικό τρόπο -εν μέρει επειδή οι προσπάθειες της Δύσης για ενσωμάτωση της Ρωσίας στην φιλελεύθερη παγκόσμια τάξη πέτυχαν ελάχιστα. Ένα σημάδι της επιδείνωσης της τάξης του Ψυχρού Πολέμου ήταν η εισβολή του Σαντάμ Χουσεΐν στο Κουβέιτ το 1990, κάτι που η Μόσχα πιθανότατα θα είχε εμποδίσει τα προηγούμενα χρόνια λόγω του ότι ενείχε υπερβολικό ρίσκο. Αν και η πυρηνική αποτροπή εξακολουθεί να ισχύει, ορισμένες από τις συμφωνίες ελέγχου όπλων που την υποστηρίζουν έχουν σπάσει, ενώ άλλες ξεφτίζουν.
Παρόλο που η Ρωσία απέφυγε οποιαδήποτε άμεση στρατιωτική πρόκληση προς το ΝΑΤΟ, έδειξε εντούτοις μια αυξανόμενη βούληση να διαταράξει το status quo: Μέσω της χρήσης βίας στην Γεωργία το 2008 και στην Ουκρανία από το 2014, της συχνά αδιάκριτης στρατιωτικής επέμβασής της στην Συρία και της επιθετικής χρήσης κυβερνοπολέμου (cyberwarfare) για να προσπαθήσει να επηρεάσει τα πολιτικά αποτελέσματα στις Ηνωμένες Πολιτείες και την Ευρώπη. Όλα αυτά αντιπροσωπεύουν μια απόρριψη των κύριων περιορισμών που σχετίζονται με την παλαιά τάξη. Από την ρωσική σκοπιά, το ίδιο θα μπορούσε να λεχθεί και για την διεύρυνση του ΝΑΤΟ, μια πρωτοβουλία σαφώς αντίθετη με το ρητό του Winston Churchill «Στη νίκη, μεγαλοψυχία». Η Ρωσία έκρινε επίσης τον πόλεμο του Ιράκ το 2003 και την στρατιωτική παρέμβαση του ΝΑΤΟ στην Λιβύη το 2011, που πραγματοποιήθηκαν στο όνομα του ανθρωπισμού αλλά γρήγορα εξελίχθηκαν σε αλλαγή καθεστώτος, ως πράξεις κακής πίστης και παρανομίας, ασυμβίβαστες με τις έννοιες της παγκόσμιας τάξης όπως τις καταλάβαινε.
Η φιλελεύθερη τάξη παρουσιάζει τα δικά της σημάδια επιδείνωσης. Ο αυταρχισμός είναι σε άνοδο όχι μόνο σε προφανείς τόπους, όπως η Κίνα και η Ρωσία, αλλά και στις Φιλιππίνες, την Τουρκία και την ανατολική Ευρώπη. Το παγκόσμιο εμπόριο έχει αυξηθεί, αλλά οι πρόσφατοι γύροι εμπορικών συνομιλιών έχουν τερματιστεί χωρίς συμφωνία, και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (ΠΟΕ) αποδείχθηκε ανίκανος να αντιμετωπίσει τις πιεστικότερες προκλήσεις του σήμερα, συμπεριλαμβανομένων των μη δασμολογικών εμποδίων και της κλοπής της πνευματικής ιδιοκτησίας. Η δυσαρέσκεια για την εκμετάλλευση του δολαρίου από τις Ηνωμένες Πολιτείες για την επιβολή κυρώσεων αυξάνεται, όπως και η ανησυχία για την συσσώρευση του χρέους της χώρας.
Το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ έχει ελάχιστη συνάφεια με τις περισσότερες από τις συγκρούσεις του κόσμου και οι διεθνείς ρυθμίσεις έχουν αποτύχει γενικότερα να αντιμετωπίσουν τις προκλήσεις που συνδέονται με την παγκοσμιοποίηση. Η σύνθεση του Συμβουλίου Ασφαλείας έχει όλο και λιγότερη συνάφεια με την πραγματική κατανομή της ισχύος. Ο κόσμος έχει τεθεί ενάντιος ως προς την γενοκτονία και έχει υποστηρίξει το δικαίωμα να παρέμβει όταν οι κυβερνήσεις αδυνατούν να ανταποκριθούν στην «ευθύνη για προστασία» (“responsibility to protect”) των πολιτών τους, αλλά η ρητορική δεν έχει μεταφραστεί σε δράση. Η Συνθήκη για τη Μη Διάδοση των Πυρηνικών Όπλων (Nuclear Nonproliferation Treaty) επιτρέπει μόνο σε πέντε κράτη να διαθέτουν πυρηνικά όπλα, αλλά τώρα υπάρχουν εννέα που έχουν (και πολλά άλλα που θα μπορούσαν να ακολουθήσουν αν το επιλέξουν). Η ΕΕ, μακράν η σημαντικότερη περιφερειακή διευθέτηση, παλεύει με το Brexit και τις διαμάχες για τη μετανάστευση και την [εθνική] κυριαρχία. Και σε όλο τον κόσμο, οι χώρες όλο και περισσότερο αντιτίθενται στα πρωτεία των ΗΠΑ.
ΜΕΤΑΤΟΠΙΣΕΙΣ ΙΣΧΥΟΣ
Γιατί συμβαίνει όλο αυτό; Είναι διδακτικό να κοιτάξουμε πίσω στον σταδιακό θάνατο της Συνεννόησης της Ευρώπης (Concert of Europe). Η σημερινή παγκόσμια τάξη έχει αγωνιστεί για να αντιμετωπίσει τις μετατοπίσεις της ισχύος: Η άνοδος της Κίνας, η εμφάνιση αρκετών μεσαίων δυνάμεων (ειδικά το Ιράν και η Βόρεια Κορέα) που απορρίπτουν σημαντικές πτυχές της τάξης, και η εμφάνιση μη κρατικών δρώντων (από καρτέλ ναρκωτικών μέχρι τρομοκρατικά δίκτυα ) που μπορούν να αποτελέσουν σοβαρή απειλή για την τάξη εντός και μεταξύ κρατών.
Το τεχνολογικό και πολιτικό πλαίσιο επίσης άλλαξε και με σημαντικούς τρόπους. Η παγκοσμιοποίηση είχε αποσταθεροποιητικές επιδράσεις, κυμαινόμενες από την αλλαγή του κλίματος έως την εξάπλωση της τεχνολογίας σε πολύ περισσότερα χέρια από ποτέ άλλοτε, συμπεριλαμβανομένης μιας σειράς ομάδων και ανθρώπων που σκόπευαν να διαταράξουν την τάξη. Ο εθνικισμός και ο λαϊκισμός έχουν αυξηθεί -το αποτέλεσμα της μεγαλύτερης ανισότητας εντός των χωρών, της αποδιάρθρωσης που συνδέεται με την οικονομική κρίση του 2008, της απώλειας θέσεων εργασίας από το εμπόριο και την τεχνολογία, της αύξησης των ροών μεταναστών και προσφύγων, και της δύναμης των κοινωνικών μέσων ενημέρωσης να εξαπλώνουν το μίσος.
Εν τω μεταξύ, η αποτελεσματική πολιτική τέχνη (statecraft) είναι εμφανώς απούσα. Οι θεσμοί απέτυχαν να προσαρμοστούν. Κανείς σήμερα δεν θα μπορούσε να σχεδίαζε ένα Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ που να μοιάζει με το σημερινό˙ ωστόσο, η πραγματική μεταρρύθμιση είναι αδύνατη, αφού εκείνοι που θα χάσουν επιρροή εμποδίζουν τις οποιεσδήποτε αλλαγές. Οι προσπάθειες για την οικοδόμηση αποτελεσματικών πλαισίων για την αντιμετώπιση των προκλήσεων της παγκοσμιοποίησης, συμπεριλαμβανομένης της κλιματικής αλλαγής και των κυβερνοεπιθέσεων, είναι ανεπαρκείς. Τα λάθη εντός της ΕΕ –δηλαδή, οι αποφάσεις για την δημιουργία ενός κοινού νομίσματος χωρίς την δημιουργία κοινής δημοσιονομικής πολιτικής ή μιας τραπεζικής ένωσης, και το να επιτραπεί σχεδόν απεριόριστη μετανάστευση στην Γερμανία- δημιούργησαν μια ισχυρή αντίδραση εναντίον των υφιστάμενων κυβερνήσεων, των ανοιχτών συνόρων, και της ίδιας της ΕΕ.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες, από την πλευρά τους, έχουν πραγματοποιήσει δαπανηρές υπερβάσεις προσπαθώντας να ξαναφτιάξουν το Αφγανιστάν, να εισβάλουν στο Ιράκ, και να επιδιώξουν την αλλαγή καθεστώτος στην Λιβύη. Αλλά έχουν επίσης κάνει ένα βήμα πίσω από την διατήρηση της παγκόσμιας τάξης και σε ορισμένες περιπτώσεις υπήρξαν ένοχες για αδράνεια που έφεραν σημαντικό κόστος. Στις περισσότερες περιπτώσεις, η αμερικανική απροθυμία για δράση δεν αφορά σε βασικά ζητήματα, αλλά σε περιφερειακά τα οποία οι ηγέτες απέρριψαν ως μη αξίζοντα το σχετικό κόστος, όπως η σύγκρουση στην Συρία, όπου οι Ηνωμένες Πολιτείες απέτυχαν να ανταποκριθούν ουσιαστικά όταν η Συρία χρησιμοποίησε για πρώτη φορά χημικά όπλα ή να κάνουν περισσότερα για να βοηθήσουν αντικαθεστωτικές ομάδες. Αυτή η απροθυμία έχει αυξήσει την τάση των άλλων να αγνοούν τις ανησυχίες των ΗΠΑ και να ενεργούν ανεξάρτητα. Η υπό την ηγεσία της Σαουδικής Αραβίας στρατιωτική επέμβαση στην Υεμένη είναι ένα παράδειγμα. Οι ρωσικές ενέργειες στην Συρία και την Ουκρανία πρέπει επίσης να θεωρηθούν υπό το πρίσμα αυτό˙ είναι ενδιαφέρον ότι η Κριμαία σημάδεψε το αποτελεσματικό τέλος της Συνεννόησης της Ευρώπης και σηματοδότησε μια δραματική οπισθοδρόμηση της τρέχουσας τάξης. Οι αμφιβολίες για την αξιοπιστία των ΗΠΑ πολλαπλασιάστηκαν υπό την διοίκηση Trump, χάρη στην απόσυρσή της από πολυάριθμες διεθνείς συμφωνίες και την υπό όρους προσέγγισή της σε κάποτε απαραβίαστες συμμαχικές δεσμεύσεις των ΗΠΑ στην Ευρώπη και την Ασία.
ΔΙΑΧΕΙΡΙΖΟΜΕΝΟΙ ΤΗΝ ΕΠΙΔΕΙΝΩΣΗ
Δεδομένων αυτών των αλλαγών, η αναβίωση της παλαιάς τάξης θα είναι αδύνατη. Θα ήταν επίσης ανεπαρκής, χάρη στην εμφάνιση νέων προκλήσεων. Μόλις κατανοηθεί αυτό, η μακρά επιδείνωση της Συναίνεσης της Ευρώπης θα πρέπει να χρησιμεύσει ως ένα μάθημα και μια προειδοποίηση.
Για τις Ηνωμένες Πολιτείες το να λάβουν σοβαρά υπόψη αυτή την προειδοποίηση θα σήμαινε την ενίσχυση ορισμένων πτυχών της παλαιάς τάξης και την συμπλήρωσή τους με μέτρα που θα συνυπολογίζουν την δυναμική της μεταβαλλόμενης ισχύος και των νέων παγκόσμιων προβλημάτων. Οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να ενισχύσουν τον έλεγχο των όπλων και τις συμφωνίες μη διάδοσης [πυρηνικών όπλων]˙ να ενισχύσουν τις συμμαχίες τους στην Ευρώπη και την Ασία˙ να ενισχύσουν τα αδύναμα κράτη που δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν τρομοκράτες, καρτέλ και συμμορίες˙ και να αντιμετωπίσουν τις παρεμβάσεις των αυταρχικών δυνάμεων στην δημοκρατική διαδικασία. Ωστόσο, δεν πρέπει να εγκαταλείψουν την προσπάθεια ενσωμάτωσης της Κίνας και της Ρωσίας σε περιφερειακές και παγκόσμιες πτυχές της τάξης. Αυτές οι προσπάθειες θα περιλαμβάνουν αναγκαστικά ένα συνδυασμό συμβιβασμών, κινήτρων και αντιδράσεων. Η κριτική ότι οι προσπάθειες να ενταχθούν η Κίνα και η Ρωσία έχουν κυρίως αποτύχει δεν θα πρέπει να αποτελούν λόγο άρνησης μελλοντικών προσπαθειών, καθώς η πορεία του εικοστού πρώτου αιώνα θα αντικατοπτρίζει σε μεγάλο βαθμό τον τρόπο με τον οποίο θα διεξαχθούν οι προσπάθειες αυτές.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει επίσης να προσεγγίσουν κι άλλους για την αντιμετώπιση των προβλημάτων της παγκοσμιοποίησης, ιδίως της κλιματικής αλλαγής, του εμπορίου και των κυβερνο-επιχειρήσεων. Αυτά δεν θα απαιτήσουν την αναβίωση της παλιάς τάξης αλλά την οικοδόμηση μιας νέας. Οι προσπάθειες περιορισμού της κλιματικής αλλαγής -και της προσαρμογής σε αυτήν- πρέπει να είναι πιο φιλόδοξες. Ο ΠΟΕ πρέπει να τροποποιηθεί για να αντιμετωπίσει τα είδη των ζητημάτων που θέτει η κινεζική ιδιοποίηση τεχνολογία, η παροχή επιδοτήσεων σε εγχώριες [κινεζικές] επιχειρήσεις και η χρήση μη δασμολογικών εμποδίων στο εμπόριο. Χρειάζονται κανόνες για την ρύθμιση του κυβερνοχώρου. Μαζί, αυτό ισοδυναμεί με μια έκκληση για μια σύγχρονη συνεννόησης. Μια τέτοια έκκληση είναι φιλόδοξη αλλά απαραίτητη.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να επιδείξουν αυτοσυγκράτηση και να επανακτήσουν ένα βαθμό σεβασμού, προκειμένου να ξανακερδίσουν την φήμη τους ως καλοπροαίρετος δρων. Κάτι τέτοιο θα απαιτήσει κάποιες απότομες αποκλίσεις από τον τρόπο άσκησης της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής τα τελευταία χρόνια: Για αρχή, να μην εισβάλουν πλέον απρόσεκτα σε άλλες χώρες και να μην οπλοποιείται πλέον η οικονομική πολιτική των ΗΠΑ μέσω της κατάχρησης των κυρώσεων και των δασμών. Αλλά περισσότερο από οτιδήποτε άλλο, η σημερινή αντανακλαστική αντίθεση στην πολυμέρεια πρέπει να τύχει σκέψης ξανά. Είναι ένα πράγμα για μια παγκόσμια τάξη να ξηλωθεί αργά˙ είναι κάτι αρκετά διαφορετικό η χώρα που είχε σημαντική συμβολή στο χτίσιμό της να αναλάβει την ηγεσία στην διάλυσή της.
Όλα αυτά απαιτούν επίσης οι Ηνωμένες Πολιτείες να βάλουν σε τάξη το δικό τους σπίτι -μειώνοντας το δημόσιο χρέος, ανοικοδομώντας υποδομές, βελτιώνοντας την δημόσια εκπαίδευση, επενδύοντας περισσότερο στο δίχτυ κοινωνικής ασφάλισης, υιοθετώντας ένα έξυπνο σύστημα μετανάστευσης που να επιτρέπει στους ταλαντούχους αλλοδαπούς να έρχονται και να παραμένουν, αντιμετωπίζοντας αποφασιστικά την πολιτική δυσλειτουργία με το να καταστήσουν λιγότερο δύσκολη την ψηφοφορία, και τερματίζοντας την εκλογική χειραγώγηση. Οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν μπορούν να προωθήσουν αποτελεσματικά την τάξη στο εξωτερικό εάν είναι διαιρεμένες εγχωρίως, έχοντας αποσπασμένη την προσοχή τους από τα εσωτερικά προβλήματα, και μη διαθέτοντας πόρους.
Οι κυριότερες εναλλακτικές λύσεις σε μια τάξη ενός σύγχρονου κόσμου που να υποστηρίζεται από τις Ηνωμένες Πολιτείες φαίνονται απίθανες, απωθητικές, ή και τα δύο. Μια υπό την ηγεσία της Κίνας τάξη, για παράδειγμα, θα ήταν ανελεύθερη, χαρακτηριζόμενη από αυταρχικά εσωτερικά πολιτικά συστήματα και κρατικιστικές οικονομίες που θα θέτουν ως προτεραιότητα την διατήρηση της εσωτερικής σταθερότητας. Θα υπάρξει μια επιστροφή στις σφαίρες επιρροής, με την Κίνα να επιχειρεί να κυριαρχήσει στην περιοχή της, πιθανόν οδηγώντας σε συγκρούσεις με άλλες περιφερειακές δυνάμεις όπως η Ινδία, η Ιαπωνία και το Βιετνάμ, οι οποίες πιθανότατα θα αυξήσουν τις συμβατικές ή ακόμα και τις πυρηνικές δυνάμεις τους.
Μια νέα δημοκρατική, βασισμένη σε κανόνες τάξη που θα διαμορφώνεται και θα οδηγείται από μεσαίες δυνάμεις στην Ευρώπη και την Ασία, καθώς και τον Καναδά, όσο ελκυστική είναι ως ιδέα, απλώς στερείται της στρατιωτικής ικανότητας και της εγχώριας πολιτικής βούλησης για να φτάσει πολύ μακριά. Μια πιο πιθανή εναλλακτική λύση είναι ένας κόσμος με λίγη τάξη -ένας κόσμος βαθύτερης σύγχυσης (disarray) [στμ: εδώ εσκεμμένα ο συγγραφέας, όπως και στο βιβλίο του που προαναφέρθηκε, δεν χρησιμοποιεί την λέξη disorder που σημαίνει κυριολεκτικά αταξία]. Ο προστατευτισμός, ο εθνικισμός και ο λαϊκισμός θα κερδίσουν, και η δημοκρατία θα χάσει. Οι συγκρούσεις εντός και εκτός συνόρων θα γίνουν πιο συνηθισμένες, και η αντιπαλότητα μεταξύ μεγάλων δυνάμεων θα αυξηθεί. Η συνεργασία για τις παγκόσμιες προκλήσεις θα αποκλειόταν. Εάν η εικόνα αυτή φαίνεται οικεία, αυτό συμβαίνει επειδή αντιστοιχεί όλο και περισσότερο στον κόσμο του σήμερα.
Η επιδείνωση της παγκόσμιας τάξης μπορεί να θέσει σε κίνηση τάσεις που προμηνύουν την καταστροφή. Ο Πρώτος Παγκόσμιος Πόλεμος ξέσπασε περίπου 60 χρόνια μετά την κατάρρευση της Συνεννόησης της Ευρώπης στην Κριμαία παρ’ όλες τις προθέσεις και τους σκοπούς. Αυτό που βλέπουμε σήμερα μοιάζει με τα μέσα του 19ου αιώνα με σημαντικούς τρόπους: Η μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, η μεταψυχροπολεμική τάξη δεν μπορεί να αποκατασταθεί, αλλά ο κόσμος δεν βρίσκεται ακόμη στην άκρη μιας συστημικής κρίσης. Τώρα είναι η ώρα να κάνουμε σίγουρο ότι [μια συστημική κρίση] δεν θα υλοποιηθεί ποτέ, είτε από την κατάρρευση των σχέσεων μεταξύ ΗΠΑ και Κίνας, από μια σύγκρουση με την Ρωσία, από μια πυρκαγιά στη Μέση Ανατολή ή από τις σωρευτικές επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής. Τα καλά νέα είναι ότι ο κόσμος βρίσκεται μακράν από το να είναι αναπόφευκτο να καταλήξει τελικά σε μια καταστροφή˙ τα κακά νέα είναι ότι δεν είναι καθόλου βέβαιο ότι δεν θα το κάνει.
Ο RICHARD Ν. HAASS είναι πρόεδρος του Council on Foreign Relations και ο συγγραφέας του βιβλίου με τίτλο A World in Disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order.
Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-12-12/world-order-20
[2] https://www.foreignaffairs.com/reviews/review-essay/will-washington-aban…
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2017-08-15/china-v…
[4] https://www.foreignaffairs.com/reviews/review-essay/castlereaghs-catechism
[5] https://www.foreignaffairs.com/reviews/review-essay/2003-01-01/war-end-a…
foreignaffairs.gr