Η σύγχρονη έννοια της κυριαρχίας στα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης

του Προέδρου της Δημοκρατίας, Πρ. Παυλόπουλου
Στο πλαίσιο της κλασικής θεωρίας του Συνταγματικού Δικαίου η Κυριαρχία αποτελεί το ένα από τα τρία θεμελιώδη στοιχεία της Εξουσίας ως βασικής συνιστώσας της έννοιας του Κράτους εν γένει.
Α. Συγκεκριμένα -και κατά το λεγόμενο «βεστφαλιανό υπόδειγμα», το οποίο έχει τις ρίζες του στην Συνθήκη της Βεστφαλίας του 1648 και τείνει πια να ξεπερασθεί από την εξέλιξη της διεθνούς πραγματικότητας- σύμφωνα με την ως άνω κλασική συνταγματική θεωρία ως Εξουσία νοείται η αυτοδύναμη και θεσμικώς οργανωμένη ικανότητα μονομερούς επιβολής ορισμένης θέλησης επί άλλων θελήσεων υπό όρους Κυριαρχίας.
Β. Κατά τούτο λοιπόν η κρατική Εξουσία είναι Κυρίαρχη, με την έννοια ότι έχει την θεσμικώς και πολιτικώς κατοχυρωμένη δύναμη ν’ αποφασίζει αυτοδυνάμως αν και κατά πόσον μπορεί ν’ αυτοπεριορισθεί. Η έννοια της Kυριαρχίας στην συνταγματική θεωρία πολλά οφείλει στον Jean Bodin και στο έργο του «Les six livres de la R?publique» (1576). Ειδικότερα δε η Kυριαρχία αποτελεί ένα εκ των συστατικών στοιχείων της υπόστασης του Kράτους και διακρίνεται σ’ εξωτερική και εσωτερική: Ως εξωτερική Kυριαρχία νοείται η μη υπαγωγή του Kράτους σε άλλoυς φορείς εξουσίας εκτός από το ίδιο, ήτοι η ανεξαρτησία του. Ως εσωτερική δε Kυριαρχία νοείται η εξουσία του να ρυθμίζει, κατ’ αποκλειστικότητα, όλες τις υποθέσεις εντός της επικράτειάς του, ήτοι η «αρμοδιότητα της αρμοδιότητας» («Kompetenz-Kompetenz»).
Ι. Η Κυριαρχία μετά την όσμωση του κλασικού Συνταγματικού Δικαίου και του Ευρωπαϊκού Δικαίου στο παράδειγμα των δυτικοευρωπαϊκών εθνικών κρατών, η εξωτερική και η εσωτερική Kυριαρχία εν πολλοίς ταυτίζονται: Η πρώτη εκλαμβάνεται ως «εθνική Kυριαρχία», υπό την μορφή της ανεξαρτησίας του Κράτους έναντι άλλων Kρατών και, συνακόλουθα, της θεσμικής ισότητάς του με αυτά. Η δε δεύτερη εκλαμβάνεται ως «λαϊκή Κυριαρχία», υπό την εκδοχή ότι πηγή κάθε εξουσίας εντός του Kράτους είναι ο Λαός.
Α. Το θεσμικό πλαίσιο της σύγχρονης έννοιας της Κυριαρχίας των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Στο πεδίο του κλασικού συνταγματικού δικαίου θεμελιώδης είναι η διάκριση μεταξύ πηγής της συνταγματικής εξουσίας («pouvoir constituant») και της αρμοδιότητας άσκησης της συντεταγμένης εξουσίας («pouvoir constitu»), η οποία επίσης ανήκει στον Λαό (βλ. άρθρο 1 παρ. 3 του Ελληνικού Συντάγματος: «Όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγμα», την φράση του A. Linkoln στην ομιλία του «Gettysburg Address» (1863): «Government of the people, by the people, for the people», καθώς και την υιοθέτησή της στο άρθρο 2 παρ. 5 του Συντάγματος της Γαλλίας: «Son principe est: gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple».).
1. Η κλασική αντίληψη περί Kυριαρχίας βρέθηκε ενώπιον νέων προκλήσεων στο πλαίσιο της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, ιδίως δε μετά την Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992), οπότε και ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Ένωση ως πολιτική πλέον ένωση κρατών, με την μορφή της συνομοσπονδίας («Staatenverbund»). Έννοιας η οποία κινείται μεταξύ της απλής και χαλαρής ομοσπονδίας κρατών («Staatenbund») και του ομοσπονδιακού κράτους («Bundesstaat»). Το ζήτημα είναι κατά πόσον, και μέχρι ποίου βαθμού, η συμμετοχή ενός κράτους στην Ευρωπαϊκή Ένωση και η απονομή σειράς αρμοδιοτήτων σ’ αυτήν συνάδουν προς την Kυριαρχία του, καθώς τα κράτη-μέλη, καίτοι κυρίαρχα και μεταξύ τους ισότιμα, απώλεσαν εν μέρει, έναντι της Ένωσης, την «αρμοδιότητα της αρμοδιότητας».
α) Η συζήτηση για το θέμα τούτο απέκτησε πρακτική διάσταση ιδίως στο πλαίσιο του προβλήματος της υπεροχής του ευρωπαϊκού έναντι του εσωτερικού δικαίου των κρατών-μελών, συμπεριλαμβανομένου του Συντάγματός τους, καθώς μια πλήρης υπεροχή του πρώτου έναντι του δευτέρου θα σήμαινε, per definitionem, ουσιαστικώς την γενικευμένη απώλεια της Κυριαρχίας τους.
β) Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), όπως διαμορφώθηκε ήδη με την απόφαση της 15ης Ιουλίου1964 στην υπόθεση Costa/ENEL (6/64), η υπεροχή είναι πλήρης, καθώς κρίθηκε ότι: Με το ευρωπαϊκό δίκαιο δημιουργήθηκε μια «ιδιαίτερη, αυτοτελής και αυτόνομη έννομη τάξη», το δίκαιο της οποίας «απορρέει από αυτόνομη πηγή δικαίου», ώστε «δεν είναι δυνατόν, λόγω του ιδιόμορφου πρωτότυπου χαρακτήρα του, να του αντιτάσσεται οποιοδήποτε εσωτερικό νομοθετικό κείμενο, χωρίς να χάνει τον κοινοτικό του χαρακτήρα και χωρίς να διακυβεύεται η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας». Μάλιστα, ως προς την Κυριαρχία των κρατών-μελών, κρίθηκε ότι «η εκ μέρους τους μεταβίβαση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που απορρέουν από τις διατάξεις της Συνθήκης από την εσωτερική τους έννομη τά­ξη στην κοινοτική συνεπάγεται οριστικό περιορισμό των Κυριαρχικών δικαιωμάτων τους». «Ιδρύοντας μία Κοινότητα απεριόριστης διάρκειας, έχουσα δικά της όργανα, νομική προσωπικότητα, ικανότητα δικαίου, ικανότητα διεθνούς εκπροσώπησης και ιδίως πραγματικές εξουσίες, απορρέουσες από τον περιορισμό των αρ­μοδιοτήτων τους και την μεταβίβαση εξουσιών τους στην Κοινότητα, τα κράτη-μέλη περιόρισαν, αν και σε ορισμένους μόνο τομείς, τα κυριαρχικά τους δικαι­ώματα και δημιούργησαν έτσι ένα σύστημα δικαίου εφαρμοζόμενο τόσο στους υπηκόους τους όσο και σ’ αυτά τα ίδια».
2. Αντιθέτως, στην θεωρία αλλά και στη νομολογία των εθνικών δικαστηρίων, πρωτίστως δε στη νομολογία του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας (BVerfG) και του Συνταγματικού Συμβουλίου της Γαλλίας, δεν επικράτησε η «μονιστική» αυτή προσέγγιση του ΔΕΕ, αλλά υιοθετήθηκε, σε γενικές γραμμές, η «δυαδική» θεωρία, κατά την οποία υφίστανται, ταυτοχρόνως, η ευρωπαϊκή και η εθνική ως δύο παράλληλες έννομες τάξεις:
α) Κατά το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας τα κράτη-μέλη, ως συμβαλλόμενα μεταξύ τους κράτη, διατηρούν ακέραιη την (εξωτερική) Κυριαρχία τους, παραμένοντας «κύριοι των Συνθηκών» («Herren der Vertrge»). Το δε ευρωπαϊκό δίκαιο αποτελεί, στο σύνολό του, όχι μιαν αυτόνομη, αλλά παράγωγη απλώς έννομη τάξη, η οποία ισχύει στο εσωτερικό των κρατών-μελών βάσει σχετικής συνταγματικής διάταξης, υπό την μορφή εξουσιοδότησης εφαρμογής του («Anwendungsbefehl», πρβλ. το άρθρο 23 του Γερμανικού και το άρθρο 28 του Ελληνικού Συντάγματος). Σε κάθε περίπτωση, ως όριο ισχύος του ευρωπαϊκού δικαίου νοούνται οι θεμελιώδεις διατάξεις του Συντάγματος που συνθέτουν τον πυρήνα τους, άλλως την ταυτότητά του. Εξ ού και ο δικαστικός έλεγχος του BVerfG περιορίζεται στον λεγόμενο «έλεγχο συνταγματικής ταυτότητας» («Identittskontrolle», βλ. πάγια νομολογία και, προσφάτως, την απόφαση του BVerfG της 15ης Δεκεμβρίου 2015 περί του ευρωπαϊκού εντάλματος σύλληψης). Αντιστοίχως, η υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου, που επιβάλλεται να γίνεται σεβαστή ως αρχή συναγόμενη από τη νομολογία του ΔΕΕ, δεν έχει την έννοια ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο κατισχύει συνολικώς του εθνικού, αλλα απλώς ότι γίνεται αποδεκτή η «προτεραιότητα της εφαρμογής του» στις έννομες σχέσεις, οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του («Anwendungsvorrang»). Η κατά τη νομολογία του ΔΕΕ επιβεβλημένη υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου επιτελεί δηλαδή, κατ? ουσίαν, απλώς την λειτουργία ενός κανόνα διευθέτησης σύγκρουσης, όπως είναι γνωστός από το ιδιωτικό διεθνές δίκαιο και ο οποίος επιτάσσει ότι στις έννομες σχέσεις, που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου, το τελευταίο εφαρμόζεται αντί του εθνικού, χωρίς όμως να το καταργεί. Και τούτο διότι δεν νοείται κατάργηση του εσωτερικού δικαίου ενός κυρίαρχου κράτους, με αυτονόητο αποτέλεσμα σε περίπτωση αποχώρησης ενός κράτους-μέλους από την Ένωση να εξακολουθεί να ισχύει απροσκόπτως το εθνικό του δίκαιο. Θα πρέπει δε να επισημανθεί η πολύ σημαντική, σε σχέση με την παρούσα θεματική, «γραμμική» σύνδεση της κρατικής κυριαρχίας με την δημοκρατική αρχή και την άσκηση οικονομικής πολιτικής, την οποία υπενθύμισε το BVerfG με αφορμή την απόφασή του ν’ αποστείλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ σχετικά με τη συμβατότητα του προγράμματος αγοράς κρατικών ομολόγων στη δευτερογενή αγορά (πρόγραμμα ΟΜΤ) -που εκπόνησε η ΕΚΤ- με τη ΣΛΕΕ. Στην απόφαση αυτή αναφέρεται ότι: «Η απόφαση [του Κοινοβουλίου] για τα δημόσια έσοδα και τις δημόσιες δαπάνες αποτελεί θεμελιώδες μέρος της ικανότητας ενός συνταγματικού κράτους να διαμορφώνει τον δημοκρατικό του χαρακτήρα. Συνεπώς, η Γερμανική Βουλή πρέπει να λαμβάνει τις αποφάσεις για τα έσοδα και τις δαπάνες με αίσθημα ευθύνης απέναντι στους πολίτες. Αναγκαία προϋπόθεση της διαφύλαξης της συνταγματικής ταυτότητας του Κράτους είναι ότι ο Νομοθέτης λαμβάνει τις αποφάσεις του για τα δημόσια έσοδα και τις δαπάνες χωρίς να ετεροκαθορίζεται εκ μέρους άλλων οργάνων και άλλων κρατών-μελών της Ε.Ε. και ότι μονίμως παραμένει «ο Κύριος των αποφάσεών του».
β) Κατά δε το Συνταγματικό Συμβούλιο της Γαλλίας («Conseil Constitutionnel»), με βάση ιδίως την απόφασή του 653/2012 που αφορά τον αν και κατά πόσον ο κυρωτικός νόμος της Συνθήκης Σταθερότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 2.3.2013 είναι σύμφωνος με τις διατάξεις του Γαλλικού Συντάγματος, δεν μπορεί να τεθεί ζήτημα ευθείας υπεροχής του ευρωπαϊκού δικαίου, πρωτογενούς και παραγώγου, έναντι των διατάξεων του Γαλλικού Συντάγματος. Τούτο συνάγεται ευθέως από τις περί Κυριαρχίας της Γαλλίας διατάξεις του άρθρου 3 της Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη ?η οποία διατηρεί πάντα την κανονιστική της ισχύ στο πλαίσιο της γαλλικής έννομης τάξης- και του άρθρου 88 του Γαλλικού Συντάγματος, που προσδιορίζουν το πώς η Γαλλική Δημοκρατία μετέχει, κανονιστικώς, στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ερμηνεύοντας, συνδυαστικώς, τις ως άνω διατάξεις, το Γαλλικό Συνταγματικό Συμβούλιο δέχθηκε ότι η προς κύρωση Συνθήκη δεν συνεπάγεται -ούτε μπορεί να συνεπάγεται- μεταβίβαση κυριαρχικών αρμοδιοτήτων του γαλλικού Κράτους. Δοθέντος ότι, κατά την γαλλική έννομη τάξη και την ιεραρχία της, το γαλλικό Σύνταγμα δεν επιτρέπει μεταβίβαση τέτοιων αρμοδιοτήτων.
3. Ως την Συνθήκη της Λισσαβώνας (2009), η θεωρία «περί προτεραιότητας εφαρμογής» του ευρωπαϊκού έναντι του εθνικού δικαίου παρουσίαζε το πρόβλημα ότι, κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, η Ένωση αποτελούσε «μία κοινότητα απεριόριστης διάρκειας» και, συνακόλουθα, από πλευράς ευρωπαϊκού δικαίου δεν ήταν νοητή αποχώρηση κράτους-μέλους και εκ νέου εφαρμογή αποκλειστικώς του εθνικού δικαίου. Όμως, δια της ρητής εισαγωγής στην Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης του δικαιώματος κράτους-μέλους ν’ αποχωρήσει από αυτήν, κατά τις διατάξεις του άρθρου 50 ΣυνθΕΕ, το ίδιο το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο αναγνώρισε πλέον ρητώς τόσο την προκύπτουσα από την Κυριαρχία των κρατών-μελών δυνατότητά τους ν’ αποχωρήσουν, όσο και, εμμέσως, τον παράγωγο χαρακτήρα της ευρωπαϊκής έννομης τάξης. Και τούτο διότι στην θεωρητική περίπτωση αποχώρησης όλων των κρατών-μελών, δεν θα υφίστατο πλέον «κοινότητα απεριόριστης διαρκείας» και «αυτόνομη» ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Επομένως, μετά την Συνθήκη της Λισσαβώνας, το ίδιο το ευρωπαϊκό δίκαιο ρητώς πλέον αναγνωρίζει ότι, ουσιαστικώς, η ίδια η υπόσταση, η φύση και η μελλοντική επιβίωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της έννομης τάξης της ερείδονται, καταρχήν, στην Κυριαρχία των κρατών-μελών της, η οποία μετατρέπεται, αυτοθρόως, σε sine qua non προϋπόθεσή της.
4. Η Κυριαρχία των κρατών-μελών έχει και ?εξαιρετικώς κρίσιμη μάλιστα- πρακτική σημασία για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία εκδηλώνεται με τους εξής τέσσερις, συμπληρωματικούς μεταξύ τους, τρόπους:
α) Τον πλήρη σεβασμό της αρμοδιότητας των κρατών-μελών στους τομείς, η αρμοδιότητα ρύθμισης των οποίων δεν έχει απονεμηθεί στην Ένωση κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 ΣυνθΕΕ.
β) Την στενή ερμηνεία των δοτών αρμοδιοτήτων της και την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας ως προς την άσκησή τους, κατά τις διατάξεις του άρθρου 5 παρ. 2 και 3 ΣυνθΕΕ, σε συνδυασμό με το Πρωτόκολλο υπ’ αριθ. 2.
γ) Την διατήρηση της αρχής της ομοφωνίας των κρατών-μελών κατά την λήψη αποφάσεων σε σειρά ευαίσθητων ζητημάτων που άπτονται των θεμελιωδών συμφερόντων των κρατών-μελών («quodomnestangit».)
δ) Καθώς και την απαρέγκλιτη τήρηση της δημοκρατικής αρχής.
5. Ως προς τον πλήρη σεβασμό της αρμοδιότητας των κρατών-μελών στους τομείς, η αρμοδιότητα ρύθμισης των οποίων δεν έχει απονεμηθεί στην Ένωση, κρίσιμη είναι ιδίως η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 2 ΣυνθΕΕ, σύμφωνα με την οποία: «Η Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών-μελών ενώπιον των Συνθηκών καθώς και την εθνική τους ταυτότητα που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική τους δομή, στην οποία συμπεριλαμβάνεται η περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση. Σέβεται τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους, ιδίως δε τις λειτουργίες που αποβλέπουν στην διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας, την διατήρηση της δημόσιας τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα, η εθνική ασφάλεια παραμένει στην ευθύνη κάθε κράτους-μέλους».
στ) Αντιστοίχως, σύμφωνα με τις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα του ΔΕΕ F.G.Jacobs, στην υπόθεση «Επιτροπή κατά Ελλάδος (C-120/94)», σχετικά με την επιβολή embargo στα Σκόπια κατά τις διατάξεις του άρθρου 224 (νυν 347) ΣυνθΛΕΕ, λόγω ακριβώς της απορρέουσας από την Κυριαρχία των κρατών-μελών αποκλειστικής τους αρμοδιότητας να προστατεύουν την εθνική τους ασφάλεια, «αν ένα κράτος-μέλος θεωρεί, ορθώς ή εσφαλμένως, ότι η στάση τρίτης χώρας απει­λεί ζωτικά του συμφέροντα, την εδαφική του ακεραιότητα ή την ίδια την ύπαρξη του, τότε στο κράτος-μέλος εναπόκειται να καθο­ρίσει πώς θα αντιδράσει στην εκλαμβανομένη ως απειλή στάση της τρίτης χώρας […] και δεν απόκειται στο Δικαστήριο να κρίνει τη σκοπιμότητα της αντίδρασής του […]. Η απόφαση λήψης τέτοιων μέτρων είναι, κατ’ ουσίαν, πολιτικής [και όχι νομικής] φύσης». Επιπλέον, «το μόνο όριο που τίθεται στην αυτονο­μία των κρατών-μελών είναι ότι δεν μπο­ρούν ν’ ασκούν καταχρηστικώς τις εξου­σίες τους. Είναι σαφές ότι ένα κράτος-μέλος ασκεί καταχρηστικώς τις εξουσίες του, κάθε φορά που ο πραγματικός του σκοπός, με την επιβολή embargo στο εμπόριο με τρίτη χώρα, δεν είναι η αντιμετώπιση οποιασδήποτε πολιτικής διαμάχης με την τρίτη χώρα, αλλά η προστασία της οικονομίας του ή η προ­στασία των συμφερόντων των εγχωρίων επιχειρήσεων».
ζ) Συμπερασματικώς, η Κυριαρχία των κρατών-μελών αποτελεί θεμέλιο αλλά και προϋπόθεση της ίδιας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η δράση της οποίας περιορίζεται στις αρμοδιότητες που της έχουν απονεμηθεί από τα κράτη-μέλη. Στους τομείς, η αρμοδιότητα ρύθμισης των οποίων δεν έχει απονεμηθεί από τα κράτη-μέλη στην Ένωση, όπως είναι ιδίως τα θέματα της διασφάλισης της εδαφικής ακεραιότητας, της διατήρησης της δημόσιας τάξης και της προστασίας της εθνικής ασφάλειας, τα κράτη-μέλη παραμένουν αποκλειστικώς αρμόδια, βάσει της εθνικής τους Κυριαρχίας. Ο μόνος δε περιορισμός που δύναται να τους τεθεί από το ευρωπαϊκό δίκαιο είναι η απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης των εξουσιών τους προς προστασία της οικονομίας ή των συμφερόντων των εγχώριων επιχειρήσεών τους.
2. Από την γραμματική αλλά και την τελολογική ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 4 παρ. 2 της ΣυνθΕΕ συνάγεται ότι, κατά το ευρωπαϊκό δίκαιο, η έννοια της Κυριαρχίας κάθε κράτους-μέλους περιλαμβάνει -για λόγους που αφορούν την ίδια την συνοχή και την προοπτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης- μεταξύ άλλων την εδαφική του ακεραιότητα και την εθνική του ασφάλεια.
α) Επισημαίνεται, ότι η θωράκιση της Κυριαρχίας κάθε κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με βάση το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο, σχετίζεται αμέσως με την δυνατότητα ακώλυτης εφαρμογής του σε όλη την έκταση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ειδικότερα:
α1) Ως απόρροια της αρχής της Κυριαρχίας των κρατών-μελών και της αρχής της δοτής αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα κράτη- μέλη παραμένουν αποκλειστικώς αρμόδια για όλους τους τομείς, η αρμοδιότητα ρύθμισης των οποίων δεν έχει απονεμηθεί στην Ένωση. Στους τομείς αυτούς εμπίπτει ιδίως η εθνική ασφάλεια, σύμφωνα δε με την ρητή ?όπως εκτέθηκε πιο πάνω- διάταξη του άρθρου 4 παρ. 2 εδαφ. 2 και 3 ΣυνθΕΕ: «Η Ένωση σέβεται τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους, ιδίως δε τις λειτουργίες που αποβλέπουν στην διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας, την διατήρηση της δημόσιας τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα, η εθνική ασφάλεια παραμένει στην ευθύνη κάθε κράτους-μέλους». Η διάταξη αυτή αφορά πρωτίστως τον καταμερισμό αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών-μελών και διασφαλίζει την αποκλειστική, καταρχήν, εξουσία των κρατών-μελών έναντι της Ευρωπαϊκής Ένωσης -και όχι έναντι τρίτων- να ρυθμίζουν τα θέματα της εθνικής τους ασφάλειας. Η ιδιαίτερη σημασία του τομέα αυτού προκύπτει ήδη από την γραμματική ερμηνεία της εν λόγω διάταξης, καθώς το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο δεν αναφέρεται απλώς σε «αρμοδιότητα», αλλά -και δη a fortiori- σε αποκλειστική «ευθύνη» κάθε κράτους-μέλους για την εθνική ασφάλεια («sole responsibility», «alleinige Verantwortung», «la seule responsabilit»)
α2) Η έννοια αυτή της ευθύνης, η οποία σημαίνει όχι μόνο την ex ante εξουσία ρύθμισης μιας κατάστασης αλλά και την ex post ανάληψη του βάρους των συνεπειών της εκάστοτε ασκηθείσας εξουσίας ή ληφθείσας απόφασης, αποτελεί θεμέλιο λίθο της αρχής της αποτελεσματικής εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου («effet utile»). Δεδομένου ότι βασικό εργαλείο εξασφάλισης της αποτελεσματικής εφαρμογής του αποτελεί η αξίωση αποζημίωσης του εκάστοτε θιγομένου κατά του κράτους-μέλους, το οποίο παρέβη, με πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του, διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου (βλ. πάγια νομολογία του ΔΕΕ, ιδίως δε την υπόθεση Francovich C-6/90).
α3) Ζητήματα ευθύνης κράτους-μέλους, λόγω παράβασης του ευρωπαϊκού δικαίου από πράξεις συνδεόμενες με την εθνική του ασφάλεια, είναι δυνατό να τεθούν στο μέτρο που κατά την πάγια νομολογία του ΔΕΕ: «Μολονότι εναπόκειται στα κράτη-μέλη να θεσπίσουν τα κατάλληλα μέτρα για την προάσπιση της εσωτερικής και εξωτερικής τους ασφάλειας, αυτό δεν σημαίνει ότι τα μέτρα αυτά διαφεύγουν πλήρως της εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου […] και όπως […] έχει αποφανθεί το Δικαστήριο, η Συνθήκη προβλέπει την δυνατότητα ρητών παρεκκλίσεων, σε περίπτωση καταστάσεων ικανών να απειλήσουν τη δημόσια ασφάλεια, μόνο σε συγκεκριμένα άρθρα της Συνθήκης, τα οποία αφορούν εξαιρετικές και σαφώς προσδιορισμένες περιπτώσεις, [ώστε] δεν μπορεί να συναχθεί από τα άρθρα αυτά η ύπαρξη γενικής και εγγενούς στην Συνθήκη επιφύλαξης που εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου όλα τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται για την δημόσια ασφάλεια. Η αναγνώριση της ύπαρξης γενικής επιφύλαξης, εκτός των συγκεκριμένων προϋποθέσεων που θέτουν οι διατάξεις της Συνθήκης, θα μπορούσε να θίξει τον δεσμευτικό χαρακτήρα και την ομοιόμορφη εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου» (βλ. ΔΕΕ, υπόθεση C409/05, παρ. 50).
β) Αυτονόητη προϋπόθεση ευθύνης κράτους-μέλους για παραβάσεις του ευρωπαϊκού δικαίου είναι ο καταλογισμός των επίμαχων πράξεων και παραλείψεων σε όργανά του. Αν η παραβίαση των κανόνων του ευρωπαϊκού δικαίου δεν έχει προκληθεί από όργανα κράτους-μέλους, δεν θεμελιώνεται αντίστοιχη αξίωση αποζημίωσης και τίθεται απλώς ζήτημα μη αποτελεσματικής εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου. Ειδικά για την περίπτωση της Κυπριακής Δημοκρατίας, στην παρούσα μεταβατική κατ’ ανάγκην περίοδο, είναι νοητή προσβολή του ευρωπαϊκού δικαίου, που δεν μπορεί να καταλογισθεί στα όργανά της, καθώς ισχύει το ιδιόμορφο καθεστώς να έχει μεν ενταχθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση ολόκληρη η επικράτειά της, σύμφωνα όμως με το Πρωτόκολλο 10 της πράξης προσχώρησης: «Η εφαρμογή του κεκτημένου αναστέλλεται στις περιοχές της Κυπριακής Δημοκρατίας, στις οποίες η Κυβέρνηση της Κυπριακής Δημοκρατίας δεν ασκεί αποτελεσματικό έλεγχο». Άλλωστε, κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, οι αρχές της Κυπριακής Δημοκρατίας αναγνωρίζονται, από πλευράς ευρωπαϊκού δικαίου, ως οι μόνες αρμόδιες για την εκτέλεσή του.
β1) Μάλιστα η νομολογία του ΔΕΕ, ερμηνεύοντας το Πρωτόκολλο 10 στην υπόθεση που αφορούσε ακίνητο Ελληνοκυπρίου ευρισκόμενο στο βόρειο τμήμα της νήσου (ΔΕΕ υποθ.C-420/07  Αποστολίδης κατά Orams), συνέδεσε ευθέως την έννοια της άσκησης αποτελεσματικού ελέγχου εκ μέρους της Κυβέρνησης της Κυπριακής Δημοκρατίας με την εισβολή και παραμονή αλλοδαπής στρατιωτικής δύναμης στην περιοχή: «Το ακίνητο βρίσκεται στη Λάπηθο της Επαρχίας Κυρηνείας, η οποία περιλαμβάνεται στο βόρειο τμήμα. Ανήκε στην οικογένεια του Μ. Αποστολίδη, η οποία και το κατείχε πριν από την εισβολή του τουρκικού στρατού στην Κύπρο το 1974. Ανήκουσα στην ελληνοκυπριακή κοινότητα, η οικογένεια του Μ. Αποστολίδη αναγκάσθηκε να εγκαταλείψει την κατοικία της και εγκαταστάθηκε στο τμήμα της νήσου που ελέγχεται πράγματι από την Κυπριακή Κυβέρνηση» (σκ. 18). Η έννοια του αποτελεσματικού ελέγχου, όπως αναφέρεται στο Πρωτόκολλο 10, συναρτάται ευθέως με την έννοια της Κυριαρχίας, αποτελώντας έκφανση της άσκησής της (βλ. τις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα του ΔΕΕ J.Kokott, της 18ης Δεκεμβρίου 2008, στην υπόθεση C-420/07, σκ. 99: «Δεν είναι δυνατόν επί του παρόντος να γίνει εκτέλεση στην Κύπρο, διότι η Κυπριακή Δημοκρατία δεν δύναται ν’ ασκήσει Κυριαρχία στην περιοχή όπου κείται το εν λόγω ακίνητο»). Ωστόσο, κρίθηκε ότι η κατά τ’ ανωτέρω αναστολή της εφαρμογής του ευρωπαϊκού κεκτημένου στις περιοχές της Κυπριακής Δημοκρατίας, στις οποίες η Κυβέρνηση του ως άνω κράτους-μέλους δεν ασκεί αποτελεσματικό έλεγχο, «δεν εμποδίζει την εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου και συγκεκριμένα του κανονισμού 44/2001 για την διεθνή δικαιοδοσία, την αναγνώριση και την εκτέλεση αποφάσεων σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις, επί απόφασης η οποία εκδόθηκε από κυπριακό δικαστήριο εδρεύον στο τμήμα της νήσου το οποίο ελέγχεται πράγματι από την Κυπριακή Κυβέρνηση, αλλά αφορά ακίνητο το οποίο κείται στις εν λόγω περιοχές. Περαιτέρω, το γεγονός ότι απόφαση που εξέδωσαν τα δικαστήρια ενός κράτους-μέλους σχετικά με ακίνητο, που κείται σε περιοχή του κράτους-μέλους αυτού, στην οποία η κυβέρνηση του εν λόγω κράτους-μέλους δεν ασκεί αποτελεσματικό έλεγχο, δεν μπορεί στην πράξη να εκτελεσθεί στον τόπο όπου βρίσκεται το ακίνητο, δεν συνιστά λόγο άρνησης αναγνώρισης ή εκτέλεσης ούτε συνεπάγεται ότι η απόφαση αυτή δεν είναι εκτελεστή» (σκ. 39, 71). Η κατά τ’ ανωτέρω ανάγκη εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου και σε υποθέσεις που αναφέρονται στο βόρειο τμήμα της Νήσου ερείδεται στην σκέψη ότι στο Πρωτόκολλο 10 «γίνεται λόγος περί αναστολής του κεκτημένου στην περιοχή αυτή και όχι όσον αφορά την περιοχή αυτή» (Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα του ΔΕΕ J.Kokott, όπ.παρ.).
β2) Επομένως, από πλευράς ευρωπαϊκού δικαίου, το status quo συνιστά μια στρεβλή κατάσταση που μπορεί να εμποδίσει την αποτελεσματική και ομοιόμορφη εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου, καθώς οι αρχές της Κυπριακής Δημοκρατίας δεν ασκούν «αποτελεσματικό έλεγχο» στο βόρειο τμήμα της Νήσου και οι αποφάσεις δικαστηρίων της Κυπριακής Δημοκρατίας δεν μπορούν να εκτελεσθούν στον τόπο αυτό, με συνέπεια να γεννάται η αναγκαιότητα εκτέλεσής τους σε άλλα κράτη-μέλη. Συνακόλουθα, επειδή αντίστοιχη δυνατότητα «καταφυγής» σ’ άλλο κράτος-μέλος per definitionem δεν υφίσταται στο πλαίσιο της αξίωσης αποζημίωσης κατά κράτους-μέλους για παραβάσεις του ευρωπαϊκού δικαίου, και προκειμένου να μην τίθενται εμπόδια στην αποτελεσματική εφαρμογή του δια της παγίωσης της προαναφερόμενης στρεβλότητας, επέκταση της εφαρμογής του ευρωπαϊκού κεκτημένου και στο βόρειο τμήμα της νήσου νοείται μόνο σε περίπτωση ανάκτησης του αποτελεσματικού ελέγχου όλης της επικράτειας της Κυπριακής Δημοκρατίας. Και τούτο διότι πρώτον, θα είναι θεωρητικώς και πρακτικώς δυνατό να προκληθούν παραβάσεις του ευρωπαϊκού δικαίου εντός της επικράτειας κράτους-μέλους που δεν θα μπορούν να καταλογισθούν σε όργανά του και οι θιγόμενοι να στερηθούν έτσι της, θεμελιώδους για το ευρωπαϊκό δίκαιο, αξίωσης αποζημίωσής τους. Και, δεύτερον αλλά και γενικότερα, ένα κράτος-μέλος που προσκρούει σ’ εμπόδια κατά την άσκηση της Κυριαρχίας του και δεν έχει τον αποτελεσματικό έλεγχο της επικράτειάς του, αντιστοίχως κινδυνεύει να μην μπορεί να θεσπίσει, στο πλαίσιο της «διαδικαστικής του αυτονομίας» («procedural autonomy of EU member states», «Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten»), όλα τ’ απαραίτητα μέτρα για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου. Η οποία εφαρμογή είναι θεμελιώδης υποχρέωσή του, κατά τις διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου, πρωτογενούς αλλά και παραγώγου.
γ) Από τ’ ανωτέρω λοιπόν συνάγεται ότι, παρότι δεν είναι δυνατόν για λόγους κατανομής αρμοδιοτήτων οι διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου να επιβάλλουν ρητώς και ευθέως οτιδήποτε εμπίπτει στον τομέα της εδαφικής ακεραιότητας και της εθνικής ασφάλειας των κρατών-μελών, το πνεύμα του ευρωπαϊκού δικαίου ευνοεί -και, εν τέλει, κατ’ αποτέλεσμα επιβάλλει- τον μέγιστο δυνατό έλεγχο της επικράτειάς τους από τα ίδια στο πλαίσιο της Κυριαρχίας τους, ως προϋπόθεση της αποτελεσματικής, ουσιαστικής και ομοιόμορφης εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου από τα κράτη-μέλη, εντός του πεδίου της διαδικαστικής τους αυτονομίας.
γ1) Αυτό έχει ως συνέπεια πως οτιδήποτε εμποδίζει τα κράτη-μέλη να εκπληρώσουν αυτή την θεμελιώδη υποχρέωση εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου στο σύνολο της επικράτειάς τους, είναι ευθέως αντίθετο προς το ευρωπαϊκό δίκαιο, αρχής γενομένης από τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 2 ΣυνθΕΕ. Υπό τα δεδομένα αυτά λοιπόν περιορισμοί της Κυριαρχίας -π.χ. της Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω της διαιώνισης παραμονής στρατευμάτων κατοχής στην επικράτειά της καθώς και μέσω της συνέχισης ύπαρξης εγγυητριών δυνάμεων και δη τρίτων σε σχέση με την Ευρωπαϊκή Ένωση- πλήττουν ευθέως τον πυρήνα του ευρωπαϊκού δικαίου, πρωτογενούς και παραγώγου.
γ2) Το δε γεγονός ότι σήμερα υπάρχει αυτό το «υβριδικό» σύστημα εφαρμογής του ευρωπαϊκού κεκτημένου δεν αποτελεί, κατ’ ουδένα τρόπο, επιχείρημα υπέρ μιας, ενδεχομένως, αντίθετης άποψης. Και τούτο διότι, όπως είναι πρόδηλο, το σύστημα αυτό δημιουργήθηκε επειδή ακριβώς η Κυπριακή Δημοκρατία έγινε μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπό καθεστώς τουρκικών κατοχικών στρατευμάτων και εγγυητριών δυνάμεων. Και δημιουργήθηκε, αυτονοήτως, ως καθαρώς μεταβατικό. Κατά λογική λοιπόν ακολουθία το μεταβατικό αυτό καθεστώς δεν είναι νοητό -ως μη συμβατό με το ευρωπαϊκό δίκαιο- μετά την επίλυση του Κυπριακού και την πλήρη επέκταση εφαρμογής του ευρωπαϊκού κεκτημένου σε ολόκληρη την επικράτειά της.
γ3) Επιπλέον, πρέπει να σημειωθεί ότι η διαιώνιση του μεταβατικού καθεστώτος στην Κύπρο, υπό τ’ ανωτέρω δεδομένα, θα δημιουργούσε ένα εξαιρετικά επικίνδυνο προηγούμενο για κάθε κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αφού, σε περίπτωση εισβολής σε αυτό εκ μέρους οιουδήποτε τρίτου κράτους, το τελευταίο θα μπορούσε να επικαλεσθεί το προηγούμενο της Κύπρου για να θεμελιώσει «δικαιώματα» παραμονής στρατευμάτων και εγγυήσεων σε κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης.