Θα περάσει το ΔΝΤ το στρες-τεστ της πανδημίας;

Το ΔΝΤ αντιμετωπίζει δύο ευρείες κατηγορίες ρίσκου. Το πρώτο προέρχεται από το να δανείσει πάρα πολύ σε πάρα πολλές χώρες με όρους που είναι πολύ εύκολοι. Το δεύτερο πηγάζει από το να δανείσει πάρα πολύ λίγα σε πάρα πολύ λίγες χώρες, και να έχει τους σημαντικούς οικονομικούς πόρους του ταμείου αχρησιμοποίητους σε μια εποχή παγκόσμιας ανάγκης.

Ο νέος κορωνοϊός έφερε τις αναδυόμενες αγορές σε κρίση. Καθώς οι επενδυτές έσπευδαν στην ασφάλεια, οι μεγάλες αναδυόμενες οικονομίες έχασαν πάνω από 100 δισεκατομμύρια δολάρια από τα συναλλαγματικά αποθέματά τους μόνο τον μήνα Μάρτιο. Οι εμπορικές ροές συρρικνώθηκαν. Οι νέες εισροές κεφαλαίων στέγνωσαν. Από πολλές απόψεις, η πανδημία ήταν σκληρότερη για τις αναδυόμενες οικονομίες από όσο η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2008.
Αλλά δεν έχουν υποφέρει όλες οι αναδυόμενες αγορές το ίδιο ή από τις ίδιες διαταραχές. Ορισμένες οικονομίες εξακολουθούν να περιλαμβάνονται στους καταλόγους των αναδυόμενων αγορών, παρόλο που ως επί το πλείστον έχουν ήδη αναδυθεί: για παράδειγμα, η Νότια Κορέα και η Ταϊβάν. Αυτές, μαζί με άλλες αναδυόμενες οικονομίες, όπως η Ταϊλάνδη, που έχουν ισχυρούς ισολογισμούς, αντιμετωπίζουν αυτό που θα μπορούσε να ονομαστεί «Προβλήματα του Πρώτου Κόσμου»: ανησυχίες για το πώς να διατηρήσουν την απασχόληση ενώ διαχειρίζονται την απειλή για την δημόσια υγεία από την COVID-19, την ασθένεια που προκαλείται από τον νέο κορωνοϊό.
Μια άλλη ομάδα αναδυόμενων αγορών δεν διατρέχει άμεσο κίνδυνο χρεοκοπίας, αλλά αντιμετωπίζει σημαντικές χρηματοοικονομικές πιέσεις που θα υπονομεύσουν την ανάπτυξη και, επομένως, την παγκόσμια οικονομία. Αυτή η ομάδα περιλαμβάνει χώρες όπως η Βραζιλία και η Ινδονησία, που έχουν δει ταχείες εκροές κεφαλαίων και απόσυρση ξένων χρηματοδοτήσεων. Περιλαμβάνει επίσης χώρες που τώρα αντιμετωπίζουν μεγάλες πτώσεις στις εξαγωγές εμπορευμάτων και, συνεπώς, πίεση στους τρεχούμενους λογαριασμούς τους από την πτώση του εμπορίου. Ακόμα κι αν αυτές οι χώρες δεν χρειάζονται επειγόντως τυπικές διασώσεις από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) για να αποφύγουν την αθέτηση υποχρεώσεων, οι πραγματικοί και αντιληπτοί περιορισμοί στην ικανότητά τους να δανειστούν μπορεί να τις εμποδίσουν να ξοδέψουν ό, τι θα πρέπει για να καταπολεμήσουν την πανδημία.
Μια τρίτη κατηγορία αναδυόμενων οικονομιών, όπως η Αργεντινή, ο Λίβανος, και, κατά πάσα πιθανότητα, η Τουρκία, αντιμετώπισαν προβλήματα ακόμη και πριν από την πανδημία και είναι πιθανό να εξέλθουν από αυτήν σε ακόμα χειρότερη κατάσταση. Το ΔΝΤ διαθέτει τα εργαλεία για την διαχείριση αυτής της πιο προβληματικής κατηγορίας˙ οι κυβερνήσεις σε αυτές τις χώρες είναι πιθανό να είναι αρκετά απελπισμένες για να επιδιώξουν τελικά τα παραδοσιακά προγράμματα του ΔΝΤ που επιβάλλουν βαθιές διαρθρωτικές και δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις. Αλλά οι χώρες που βρίσκονται σε μια κάπως λιγότερο επισφαλή θέση -εξασθενημένες από τον κορωνοϊό, αλλά όχι ακόμη στα πρόθυρα της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κατάρρευσης- αντιμετωπίζουν ένα αβέβαιο μέλλον. Το ΔΝΤ δεν διαθέτει αποτελεσματικά μέσα για να βοηθήσει τις χώρες που είναι πολύ ισχυρές για να δεχτούν τις παραδοσιακές προϋποθέσεις, αλλά είναι πολύ αδύναμες για να αντέξουν εντελώς μόνες τους κατά την διάρκεια μιας πανδημίας. Ο νέος κορωνοϊός θέτει έτσι μια δοκιμασία πίεσης (stress test) τόσο για το ΔΝΤ όσο και για τις αναδυόμενες οικονομίες -και αυτό είναι έναν τεστ που το ΔΝΤ μπορεί να μην περάσει.
ΚΛΑΣΙΚΕΣ ΚΡΙΣΕΙΣ, ΚΛΑΣΙΚΕΣ ΔΙΟΡΘΩΣΕΙΣ
Οι χώρες που κατευθύνονταν προς την δυσκολία ή την χρεοκοπία πριν από την πανδημία βρίσκονται τώρα σε χειρότερη κατάσταση οικονομικά, αλλά είναι επίσης οι ευκολότερες περιπτώσεις για επίλυση. Ας πάρουμε για παράδειγμα τον Λίβανο, ο οποίος ανέλαβε τεράστια χρέη τα τελευταία χρόνια για την χρηματοδότηση των δημοσιονομικών και εμπορικών ελλειμμάτων του. Το περασμένο φθινόπωρο, η κυβέρνηση έλαβε μέτρα για να κλείσει το έλλειμμα του προϋπολογισμού, αλλά αυτά τα μέτρα πυροδότησαν πολιτικές διαμαρτυρίες που τελικά έριξαν την κυβέρνηση. Έκτοτε, η κεντρική τράπεζα του Λιβάνου έχει κάψει σχεδόν όλα τα χρησιμοποιήσιμα συναλλαγματικά αποθέματά της προσπαθώντας να ενισχύσει την αξία της λίρας του Λιβάνου. Ως αποτέλεσμα, δεν μπορεί να αποπληρώσει τα δολάρια που έχει δανειστεί από λιβανικές τράπεζες. Ο Λίβανος πρέπει να αναδιαρθρώσει το εγχώριο τραπεζικό του σύστημα καθώς και το εξωτερικό χρέος της κυβέρνησής του. Είναι πλέον έτοιμο να δεχτεί ένα κλασικό πρόγραμμα με προϋποθέσεις από το IMF.
Η Τουρκία βρισκόταν σε μια παρόμοια ανησυχητική πορεία πριν από την πανδημία. Η Τουρκία δεν είχε -και εξακολουθεί να μην έχει- επικίνδυνα υψηλά επίπεδα δημοσιονομικού χρέους, και δεν οδεύει σε χρεοκοπία από τα κρατικά ομόλογα. Αλλά δεν προκύπτουν όλα τα οικονομικά προβλήματα από τον κρατικό δανεισμό. Σε μια προσπάθεια να καλύψει το χαμηλό επίπεδο συναλλαγματικών αποθεμάτων της, η τουρκική κυβέρνηση χρησιμοποίησε ρυθμιστικά κίνητρα για να ενθαρρύνει τις τράπεζές της να δανείζονται συνάλλαγμα από το εξωτερικό και να το καταθέτουν στην κεντρική τράπεζα. Οι τουρκικές τράπεζες το έκαναν με ενθουσιασμό, αλλά αυτά τα δανεισμένα αποθέματα θα πρέπει τελικά να επιστραφούν. Ως αποτέλεσμα, δεν παρέχουν στην κεντρική τράπεζα το επίπεδο προστασίας που χρειάζεται για να φέρει τα επιτόκια κάτω από το ποσοστό πληθωρισμού, όπως ο πρόεδρος Ρετζέπ Ταγίπ Ερντογάν κάλεσε την κεντρική τράπεζα να κάνει.
Το περασμένο φθινόπωρο, οι τουρκικές κρατικές τράπεζες ξεκίνησαν ένα όργιο δανεισμού σχεδιασμένο να τραβήξει την χώρα από την ύφεση που ακολούθησε τη νομισματική κρίση του 2018. Ωστόσο, η αύξηση του δανεισμού έβαλε γρήγορα το εμπόριο της Τουρκίας πάλι σε έλλειμμα. Αντί να αφήσει την τουρκική λίρα να πέσει και να βρει μια νέα ισορροπία, η κυβέρνηση άρχισε να πωλεί τα υπόλοιπα συναλλαγματικά αποθέματά της για να στηρίξει το νόμισμα. Τώρα, με το πρόσθετο άγχος του κορωνοϊού, η Τουρκία σχεδόν σίγουρα κατευθύνεται σε μια κλασική κρίση ισοζυγίου πληρωμών.
Ορισμένες από τις αδύναμες πετρελαιοεξαγωγικές οικονομίες του κόσμου είναι σε ένα παρόμοιο μπλέξιμο, αν και για διαφορετικούς λόγους. Ενώ τα ισχυρά πετρο-κράτη, όπως η Σαουδική Αραβία, πιθανότατα μπορούν να ξεπεράσουν μια περίοδο χαμηλών τιμών πετρελαίου αντλώντας από συσσωρευμένα [συναλλαγματικά] αποθέματα και από δανεισμό στην διεθνή αγορά, τα πιο αδύναμα έχουν λιγότερα αποθέματα και λιγότερη πρόσβαση σε διεθνείς πιστώσεις. Αν δεν υπάρξει μεγάλη ανάκαμψη στις τιμές του πετρελαίου, χώρες που χρηματοδοτούν τον προϋπολογισμό τους με εξαγωγές πετρελαίου, όπως η Αγκόλα, ο Ισημερινός, το Ομάν και ίσως το Ιράκ, θα ξεμείνουν από χρήματα και τελικά θα αναγκαστούν να αποδεχθούν τα προγράμματα με τις προϋποθέσεις του ΔΝΤ.
ΠΟΛΥ ΙΣΧΥΡΑ ΓΙΑ ΜΙΑ ΔΙΑΣΩΣΗ, ΠΟΛΥ ΑΔΥΝΑΜΑ ΓΙΑ ΝΑ ΜΕΙΝΟΥΝ ΜΟΝΑ ΤΟΥΣ
Οι αναδυόμενες οικονομίες που ήταν σε καλύτερη κατάσταση πριν από την πανδημία αντιμετωπίζουν σήμερα περισσότερη αβεβαιότητα. Τώρα που ξένοι επενδυτές έχουν φύγει, αυτές οι χώρες αντιμετωπίζουν αυξανόμενες χρηματοοικονομικές πιέσεις καθώς τα νομίσματά τους υποτιμούνται. Συχνά, έχουν μια εμφανή αδυναμία στον ισολογισμό τους -είτε πρόκειται για χαμηλά συναλλαγματικά αποθέματα είτε για υψηλό δημοσιονομικό έλλειμμα- αλλά έχουν επίσης τουλάχιστον μια αντισταθμιστική πηγή ισχύος. Η διεθνής οικονομική στήριξη θα βοηθούσε αυτές τις χώρες να αντιμετωπίσουν την πανδημία, αλλά οι κυβερνήσεις τους δεν είναι αρκετά απελπισμένες για να δεχτούν τα παραδοσιακά (και συχνά επώδυνα) προγράμματα του ΔΝΤ. Μέχρι στιγμής, αυτές οι χώρες έχουν κρατήσει το ΔΝΤ σε απόσταση. Ως αποτέλεσμα, η οικονομική δύναμη του ταμείου δεν χρησιμοποιήθηκε κατά την διάρκεια της πανδημίας.
Η Ινδονησία είναι ένα καλό παράδειγμα μιας χώρας σε αυτήν την θέση. Το δημόσιο χρέος της είναι μόνο περίπου 30% του ΑΕΠ, πολύ χαμηλότερο από αυτό των Ηνωμένων Πολιτειών ή των πιο προηγμένων οικονομιών, και τα δημοσιονομικά της ελλείμματα ήταν με υπευθυνότητα χαμηλά τα τελευταία χρόνια. Η κεντρική τράπεζα της χώρας έχει διατηρήσει τα επιτόκια σχετικά υψηλά. Ωστόσο, ένα μεγάλο μέρος του χρέους της Ινδονησίας κατέχεται από ξένους επενδυτές που τώρα εγκαταλείπουν την τοπική αγορά ομολόγων. Η κυβέρνηση πρόσφατα εξέδωσε ένα δολαριακό ομόλογο για ξένους επενδυτές, οπότε απέχει πολύ από την ανάγκη ενός παραδοσιακού προγράμματος του ΔΝΤ. Αλλά για να αποφευχθεί η ύπαρξη δημοσιονομικών προβλημάτων και να περιοριστεί η πίεση στα συγκριτικά μικρά [συναλλαγματικά] αποθέματά της, η Ινδονησία μπορεί να δαπανήσει πολύ λίγα για να αντισταθμίσει το οικονομικό σοκ της πανδημίας. Αυτό θα επιδεινώσει την φετινή οικονομική ύφεση και θα δυσκολέψει την ταχεία ανάκαμψη της Ινδονησίας.
Η Βραζιλία είναι μια άλλη περίπτωση. Η αθέτηση χρέους δεν αποτελεί κίνδυνο, διότι τα συναλλαγματικά αποθέματα της Βραζιλίας είναι αρκετά μεγάλα για να καλύψουν τόσο το εξωτερικό χρέος της κυβέρνησης όσο και εκείνο της κρατικής εταιρείας πετρελαίου, Petrobras. Όμως η Βραζιλία έχει συσσωρεύσει ένα μεγάλο δημόσιο χρέος. Και με τα έσοδα να πέφτουν εν μέσω μιας πανδημίας που απαιτεί επιπλέον δαπάνες, το δημοσιονομικό έλλειμμα της Βραζιλίας θα μπορούσε να φθάσει το 15% του ΑΕΠ φέτος, και τούτο ενώ οι ξένοι επενδυτές κατευθύνονται προς τις εξόδους. Το μεγαλύτερο μέρος αυτού του ελλείμματος μπορεί να χρηματοδοτηθεί από το εσωτερικό. Όμως, κάθε αναδυόμενη οικονομία που βασίζεται πάρα πολύ στην κεντρική της τράπεζα για χρηματοδότηση, κινδυνεύει από μια συναλλαγματική κατάρρευση και από έναν πανικό στις τράπεζες και τις αγορές της. Δεν θα βοηθούσε την παγκόσμια οικονομία εάν όλοι οι εναπομείναντες ξένοι επενδυτές στην Βραζιλία βρεθούν στο χρηματοοικονομικό ισοδύναμο ενός lockdown, ενώ η χώρα αγωνίζεται να ανταποκριθεί στην πανδημία.
Η Ινδονησία και η Βραζιλία ήταν σε θέση να χρηματοδοτήσουν ένα μέρος των δημοσιονομικών ελλειμμάτων τους, εκδίδοντας ομόλογα σε τοπικό νόμισμα για ξένους επενδυτές. Τώρα, και οι δύο χώρες χρειάζονται μια νέα πηγή μακροπρόθεσμης χρηματοδότησης, ιδανικά με αρκετά χαμηλό επιτόκιο (αν όχι στα νομίσματά τους). Το ΔΝΤ θα ήταν η φυσική απάντηση, αλλά το ταμείο δεν είναι στημένο για να παίξει αυτόν τον ρόλο για το μεγαλύτερο μέρος του αναδυόμενου κόσμου.
ΜΙΑ ΕΞΑΙΡΕΤΙΚΗ ΑΠΑΝΤΗΣΗ
Βεβαίως, το ΔΝΤ έχει προσφέρει κάποια βοήθεια σε αναδυόμενες οικονομίες που έχουν πληγεί από την πανδημία. Μέσω του Εργαλείου Ταχείας Χρηματοδότησης (Rapid Financing Instrument), για παράδειγμα, το ΔΝΤ είναι έτοιμο να προσφέρει ένα μικρό χρηματικό ποσό σε μεγάλο αριθμό χωρών. Όμως, τα 100 δισεκατομμύρια δολάρια που διατίθενται μέσω αυτής της διευκόλυνσης ωχριούν σε σύγκριση με τα περισσότερα από 2 τρισεκατομμύρια δολάρια που χρειάζονται, όπως αναγνώρισε το ίδιο το ΔΝΤ. Το ΔΝΤ δημιούργησε επίσης μια νέα γραμμή βραχυπρόθεσμης ρευστότητας (Short-Term Liquidity Line), μέσω της οποίας οι χώρες που έχουν δείξει αυτό που το ταμείο θεωρεί «πολύ ισχυρή» απόδοση -καλή δημοσιονομική διαχείριση, χαμηλός και σταθερός πληθωρισμός, καλά ρυθμιζόμενες και φερέγγυες τράπεζες- μπορούν να αποκτήσουν μικρές ποσότητες βοήθειας. Η πανδημία, ωστόσο, απαιτεί χρηματοδότηση σε πολύ μεγαλύτερα ποσά από ό, τι παρέχει αυτή η γραμμή, για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, και διαθέσιμα σε ένα ευρύτερο φάσμα χωρών, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που δεν έχουν πεντακάθαρο ιστορικό πολιτικής.
Για να καλύψει ένα μέρος αυτής της ανάγκης, το ΔΝΤ θα πρέπει να εγκρίνει μια εφάπαξ αύξηση των παγκόσμιων συναλλαγματικών αποθεμάτων. Μια κατανομή των λεγόμενων Ειδικών Τραβηκτικών Δικαιωμάτων (Special Drawing Rights, SDR) θα διένειμε το εσωτερικό νόμισμα του ΔΝΤ -το SDR- σε όλες τις χώρες ανάλογα με τις υπάρχουσες συνεισφορές τους στο ΔΝΤ. (Το SDR θα μπορούσε τότε να ανταλλαχθεί με αποθέματα σκληρού νομίσματος, είτε σε δολάρια είτε σε ευρώ). Το ΔΝΤ ενέκρινε μια κατανομή SDR 250 δισεκατομμυρίων δολαρίων το 2009. Αλλά τώρα, αντιμέτωπο με αυτό που από πολλές απόψεις είναι ένα μεγαλύτερο σοκ, το ΔΝΤ δεν έχει πιέσει να γίνει χρήση αυτού του μηχανισμού, φαινομενικά από φόβο να μην προσβάλει την διοίκηση του προέδρου των ΗΠΑ, Ντόναλντ Τραμπ. Το ταμείο θα πρέπει να ζητήσει από το διοικητικό του συμβούλιο την εξουσία να χρησιμοποιήσει τον μηχανισμό κατανομής των SDR και να αναγκάσει τις Ηνωμένες Πολιτείες να αναλάβουν την πολιτική πίεση που θα προέλθει από ένα ξεκάθαρο μπλοκάρισμα της κίνησης εκ μέρους τους.
Ωστόσο, το ΔΝΤ δεν πρέπει να ρισκάρει να εμποδιστεί από ένα βέτο των ΗΠΑ για την κατανομή των SDR. Πρέπει να βρει πιο δημιουργικούς τρόπους για να βάλει μεγαλύτερο τμήμα από το 1 τρισεκατομμύριο δολάρια που έχει στον ισολογισμό του να λειτουργήσει. Συγκεκριμένα, το ΔΝΤ θα πρέπει να δημιουργήσει ένα νέο μέσο που θα βοηθούσε τις χώρες να καλύψουν το κόστος των έκτακτων μέτρων δημόσιας υγείας κατά την διάρκεια της πανδημίας. Αυτό το μέσο πρέπει να σχεδιαστεί για να προσελκύσει ένα ευρύ φάσμα χωρών που είχαν προηγουμένως διατηρήσει πρόσβαση σε χρηματοδότηση από την ιδιωτική αγορά. Και σε αντίθεση με την γραμμή βραχυπρόθεσμης ρευστότητας του ΔΝΤ, αυτό το μέσο πρέπει να σχεδιαστεί έτσι ώστε οι χώρες να έχουν πέντε ή περισσότερα χρόνια για να αποπληρώσουν τα κεφάλαια. Είναι προς το συμφέρον όλων οι χώρες να δανείζονται περισσότερα, ώστε να μπορούν να ξοδεύουν περισσότερα για να καταπολεμήσουν την πανδημία. Αυτό το νέο ειδικό μέσο πρέπει να αντικατοπτρίζει αυτήν την πραγματικότητα.
Το ΔΝΤ αντιμετωπίζει δύο ευρείες κατηγορίες ρίσκου. Το πρώτο προέρχεται από το να δανείσει πάρα πολύ σε πάρα πολλές χώρες με όρους που είναι πολύ εύκολοι. Το δεύτερο πηγάζει από το να δανείσει πάρα πολύ λίγα σε πάρα πολύ λίγες χώρες –και να έχει τους σημαντικούς οικονομικούς πόρους του ταμείου αχρησιμοποίητους σε μια εποχή παγκόσμιας ανάγκης. Αυτή την στιγμή, το μεγαλύτερο ρίσκο τείνει στην δεύτερη κατηγορία. Ορισμένες χώρες, συμπεριλαμβανομένου του Λιβάνου και της Τουρκίας, χρειάζονται όντως συμβατικά προγράμματα ΔΝΤ. Αλλά πολλές άλλες χρειάζονται μια νέα μακροπρόθεσμη πηγή χρηματοδότησης για να αντισταθμίσουν την ιδιωτική χρηματοδότηση που έχει εξαφανιστεί.
Εφ’ όσον το ΔΝΤ περιορίσει το ποσό της χρηματοδότησης για [τις συνέπειες από] την πανδημία σε ένα μέρος των δημοσιονομικών ελλειμμάτων των χωρών για το 2020, οι κίνδυνοι που συνδέονται με μια εφάπαξ ευρεία αύξηση του δανεισμού προς τις χώρες των αναδυόμενων αγορών θα ήταν διαχειρίσιμοι. Πρόκειται για μια πανδημία που εμφανίζεται μια φορά σε έναν αιώνα η οποία απαιτεί μια απάντηση που θα εφαρμοστεί μια φορά σε έναν αιώνα. Το ΔΝΤ έχει ακόμη να προσφέρει.
Ο BRAD W. SETSER είναι ανώτερος υπότροφος Steven A. Tananbaum για τα Διεθνή Οικονομικά στο Council on Foreign Relations.
foreignaffairs.gr