Μπορούμε να απέχουμε από το εμπάργκο στη Ρωσία;

Toυ Γιάννη Ξυλούρη*
Σύμφωνα με τον κλασικό ορισμό τού Adam Smith, το εξωτερικό εμπόριο μιάς χώρας προσδιορίζεται από δυο χωριστές πηγές εισοδήματος για τα εμπορευόμενα έθνη. Από τη μια πλευρά εξάγεται το πλεονάζον εκείνο προϊόν τής γης και τής εργασίας για το οποίο δεν υπάρχει ζήτηση στο εσωτερικό, και από την άλλη εισάγονται προϊόντα για τα οποία υπάρχει ζήτηση. Ο κεντρικός έλεγχος τής ανταλλακτικής αυτής διαδικασίας και τού μηχανισμού εισαγωγών-εξαγωγών, αποτελούν σπουδαιότατο παράγοντα για την παραγωγική απασχόληση τού ανθρώπινου δυναμικού, για τη βελτίωση τής παραγωγικότητας και γενικά για την οικονομική δομή και τη διαρθρωτική πολιτική κάθε κράτους, με την οποία επιτυγχάνονται αναπτυξιακοί στόχοι. Τον καιρό τού μεσοπολέμου, το διεθνές εμπόριο χαρακτηρίζεται από ένα πλέγμα προστατευτικών φραγμών, επιλεκτικών διευκολύνσεων και εξαναγκασμών, υποτιμήσεων νομισμάτων, κ.λ.π.. που στοχεύουν στην επιβολή ισχύος (imperium) κυρίως τών αποικιοκρατικών δυνάμεων, στις αδύναμες οικονομίες. Κατά μια άποψη, την οποία ασπάζομαι, όλ’ αυτά προκάλεσαν σε μεγάλο βαθμό, το Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο. Η φιλελεύθερη τάση, που αναπόφευκτα επικράτησε μεταπολεμικά, με την κατάργηση όλων αυτών τών μέτρων και πρακτικών, γέννησε την ανάγκη δημιουργίας όλο και μεγαλύτερων οικονομικών περιοχών, όλο και ευρύτερων εμπορικών συμφωνιών και συμμαχιών, με στόχο την οικονομική και εμπορική ενοποίηση, μέσα στα πλαίσια τής τότε “Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου” (General Agreement on Tarrifs and Trade, GATT). Εδώ και πάνω από μια εικοσαετία, μετά το Γύρο τής Ουρουγουάης, μετονομάσθηκε σε Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (World Trade Organisation, WTO). Η παγκοσμιοποίηση δηλαδή, ξεκίνησε με τις καλύτερες τών προθέσεων. Δεν είναι τού παρόντος το πού κατέληξε.
Αυτός ακριβώς ήταν και ο λόγος δημιουργίας τής Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ). Δηλαδή, μιας ισχυρής συμμαχίας κρατών-μελών, που ως ενότητα, θα μπορούσε να μετέχει στις διαπραγματεύσεις (rounds) και στη λήψη τών αποφάσεων τής GATT. Ο σκοπός τής ΕΟΚ όπως διατυπώθηκε στο άρθρο 2 τής Συνθήκης (ΣυνθΕΟΚ) ήταν η δημιουργία μιάς Κοινής Αγοράς. Μεταξύ τών μέσων για την επίτευξη αυτού τού σκοπού, ήταν η θέσπιση κοινού δασμολογίου και κοινής εμπορικής πολιτικής έναντι τών τρίτων χωρών (άρθρο 3 στοιχ. β’ ΣυνθΕΟΚ). Δηλαδή, η κοινή εμπορική πολιτική δεν λειτουργεί μόνο “ενδοκοινοτικά” αλλά και σε σχέση προς τρίτες χώρες. Με την ειδική διάταξη τού άρθρου 113 ΣυνθΕΟΚ η κοινή εμπορική πολιτική ασκείται αποκλειστικά από το Συμβούλιο ΕΟΚ που αποφσίζει με ειδική πλειοψηφία. Διαμορφώνεται με βάση ενιαίες αρχές και κανόνες και περιλαμβάνει το σύνολο τού εξωτερικού εμπορίου με τρίτες χώρες. Δηλαδή, τη διακίνηση και τών προϊόντων και τών πληρωμών. Τα κράτη-μέλη δεν μπορούν ν’ αναλάβουν δραστηριότητα σε εθνικό επίπεδο.
Με όσα προεκτέθηκαν, είναι φανερό πως το εξωτερικό εμπόριο αποτελεί από τη φύση του τομέα και μέσο ασκήσεως εξωτερικής πολιτικής. Κατά συνέπεια, και η άσκηση τής κοινής εμπορικής πολιτικής από την Ευρωπαϊκή ‘Ενωση (ΕΕ) εμπεριέχει δραστηριότητες εξωτερικής πολιτικής. Και εδω ακριβώς γεννάται το μεγάλο και βασικό ερώτημα. Κατά πόσο εξασθενεί η εθνική κυριαρχία για ην άσκηση εξωτερικής πολιτικής, όταν αυτή εκχωρείται με τη μορφή τής κοινής εμπορικής πολιτικής στο Συμβούλιο. Μήπως δηλαδή, η εγγυημένη από την ίδια τη Συνθήκη διατήρηση τής εθνικής κυριαρχίας τών κρατών-μελών αποτελεί έννοια κενή περιεχομένου;
Το ερώτημα αυτό, γίνεται εντονότερο στην περίπτωση τού εμπορικού αποκλεισμού ή εμπάργκο (embargo) όπως επικράτησε ν’ αποκαλείται η πρακτική τού θαλάσσιου οικονομικού αποκλεισμού τού 17ου αιώνα. Και τούτο γιατί, η χώρα που το επιβάλλει απαγορεύει τη διέλευση προϊόντων δια τών συνόρων της, από και προς μια άλλη χώρα, προκειμένου η τελευταία να εξαναγκασθεί ν’ ακολουθήσει ορισμένη πολιτική συμπεριφορά. Δηλαδή, ενώ ο σκοπός είναι η άσκηση εξωτερικής πολιτικής, που μπορεί ν’ ασκείται αυτοδύναμα από τα κράτη-μέλη, τα μέσα είναι εμπορικά, για τα οποία δεν μπορεί ν’ αναληφθεί αυτοδύναμη δραστηριότητα από τα κράτη.
Η τότε διάταξη τού άρθρου 224 ΣυνθΕΟΚ, παρείχε την ευχέρεια σ’ ένα κράτος-μέλος να λάβει από μόνο του μέτρα κατά τρίτης χώρας (εκτός ΕΕ) σε περίπτωση: α) σοβαρής εσωτερικής διαταραχής τής δημόσιας τάξεως, β) πολέμου, γ) σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου, και δ) εκπληρώσεως υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί με σκοπό τη διατήρηση τής ειρήνης και τής διεθνούς ασφάλειας. Μόνη υποχρέωση, ήταν η εκ τών υστέρων συνεννόηση με τα λοιπά κράτη-μέλη προκειμένου να προβούν σε κοινές αποτρεπτικές ενέργειες ώστε να μην παρακωλύεται η λειτουργία τής κοινής αγοράς εξαιτίας τών μέτρων.
Η διάταξη αυτή αποτέλεσε το βασικό επιχείρημα τής Ελληνικής Δημοκρατίας στο τότε Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) μετά από αίτηση λήψεως ασφαλιστικών μέτρων εναντίον της από την Επιτροπή, για το εμπάργκο που η χώρα μας, στις 16-2-1994, επέβαλε μονομερώς στην Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία τής Μακεδονίας (ΠΓΔΜ -FYROM-). Βέβαια, η αίτηση εκείνη απορρίφθηκε, χωρίς όμως το ΔΕΚ να μπει στην ουσία τής διαφοράς. Το Δικαστήριο θεώρησε ότι στο πλαίσιο μιάς διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων δεν ήταν δυνατό να ερευνηθούν σύνθετα νομικά ζητήματα και κυρίως να προσδιοριστεί η έκτααση τού δικαστικού ελέγχου ως προς την καταχρηστικότητα ή μη τής εφαρμογής τού άρθρου 224 ΣυνθΕΟΚ εκ μέρους τής Ελλάδας (υπόθεση C-120/1994 R, Επιτροπή ΕΚ κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, διάταξη τής 29-6-1994, ΣυλλΝομολ 1994 Ι-3037). Η κύρια δίκη δεν διεξάχθηε ποτέ, γιατί μετά την ανάκληση τού εμπάργκο δεν είχε πλέον αντικείμενο.
Με το επιχείρημα ότι με εμπορικά μέσα δεν είναι δυνατό να υπηρετούνται σκοποί τής εξωτερικής πολιτικής, το άρθρο 224 ΣυνθΕΟΚ λειτούργησε κατά το παρελθόν όχι μόνο με την έννοια τής αυτοδύναμης επιβολής μέτρων οικονομικού αποκλεισμού, αλλά και με τη δυνατότητα τής αποτροπής τών ήδη ληφθέντων, μέσα στο πλαίσιο τής κοινής εμπορικής πολιτικής τού άρθρου 113 τής Συνθήκης.
Μετά τη μονομερή διακήρυξη τής ανεξαρτησίας τής Ροδεσίας στις 1-11-1965, το Συμβούλιο τής τότε ΕΟΚ αρνήθηκε ν’ ακολουθήσει την απόφαση τού Συμβουλίου Ασφαλείας τού ΟΗΕ, επικαλούμενο ότι ο οικονομικός αποκλεισμός αποτελούσε μέσο ασκήσεως εξωτερικής πολιτικής. Αργότερα, αν και το ίδιο Συμβούλιο έλαβε αρχικά τελείως διαφορετική θέση με την επιβολή εμπάργκο κατά τού Ιράν, μετά την κατάληψη τής αμερικανικής πρεσβείας στην Τεχεράνη στις 4-11-1979 και τα γεγονότα που επακολούθησαν, στη συνέχεια υπαναχώρησε μετά την αντίδραση κάποιων κρατών-μελών, που επισήμαναν την αντίφαση ασκήσεως εξωτερικής πολιτικής με εμπορικά μέσα, και σε κάποια φάση συντονίστηκαν στο πλαίσιο τής Ευρωπαϊκής Πολιτικής Συνεργασίας (ΕΠΣ). Ίσως η μόνη φορά που εφαρμόστηκε έστω και για λίγο η κοινή εμπορική πολιτική τού άρθρου 113 σε μέτρα οικονομικού αποκλεισμού, ήταν στις 15-3-1982 κατά τής τότε ΕΣΣΔ με αφορμή τη σύμπραξη της για την κήρυξη τού στρατιωτικού νόμου στην Πολωνία στα τέλη τού 1981. Η Ελληνική Δημοκρατία δεν συμμετείχε στον αποκλεισμό. Προκειμένου να μην επικαλεσθεί τη ρήτρα τών ζωτικών εθνικών συμφερόντων -“συμβιβασμός τού Λουξεμβούργου”- και ν’ ανατρέψει έτσι με veto την απόφαση τού Συμβουλίου, μεθοδεύτηκε η μη συμμετοχή της στον αποκλεισμό με την αιτιολογία τών ιδιαιτεροτήτων στα προβλήματα τού εξωτερικού της εμπορίου κατά την κρίσιμη μεταβατική περίοδο τής εισδοχής της στην ΕΟΚ. Όμως, παρ’ όλη την αρχικά επιτευχθείσα συμφωνία, λίγο αργότερα η Δανία αυτόβουλα ανακάλεσε τα μέτρα κατά τής Σοβιετικής Ενώσεως επικαλούμενη τη διάταξη τού άρθρου 224. Πάλι η Δανία, με την ίδια αιτιολογία, ματαίωσε τελικά την παράταση τών μέτρων εμπορικού αποκλεισμού τής ΕΟΚ κατά τής Αργεντινής, που είχαν επιβληθεί με αφορμή την κατάληψη τών νησιών Falkland στις 1-4-1982. Τέλος, με αφορμή τα μέτρα κατά τών φυλετικών διακρίσεων τής Νότιας Αφρικής, το Συμβούλιο τών αρχηγών κρατών τής ΕΟΚ τον Ιούνιο 1986, διαπίστωσε ότι η κοινή εμπορική πολιτική τού άρθρου 113 δεν μπορεί να συμπεριλάβει και πολιτικές κυρώσεις. Έτσι, η κοινή εμπορική πολιτική κατά τής Νότιας Αφρικής, μετά από σχετική ομόφωνη απόφαση τών υπουργών Εξωτερικών τής Κοινότητας, στο πλαίσιο τής ΕΠΣ, περιορίστηκε στον αποκλεισμό τών εισαγωγών μόνο χρυσών νομισμάτων.
Η υπεροχή τού εθνικού στοιχείου στο κοινοτικό γίγνεσθαι έγινε ήδη αποδεκτή στην περίπτωση τού “συμβιβασμού τού Λουξεμβούργου” (ή “συμφωνία περί διαφωνίας”). Στην περίπτωση αυτή αναγνωρίσθηκε η δυνατότητα κράτους-μέλους, τού οποίου θίγονται ζωτικά εθνικά συμφέροντα, να ασκήσει veto και να εμποδίσει μ’ αυτό τον τρόπο τη λήψη αποφάσεως, ακόμα και αν αυτή λαμβάνεται κατά πλειοψηφία σύμφωνα με τις οικείες διατάξεις τής Συνθήκης. Σήμερα βέβαια ο “συμβιβασμός τού Λουξεμβούργου” δεν ισχύει πλέον (κατά μια άποψη) μετά τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή ‘Ενωση (ΣυνθΕΕ) γνωστή και ως Συνθήκη τού Maastricht, που αποτελεί την τρίτη και τελευταία προσπάθεια για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, μετά τις προηγούμενες δυο αποτυχημένες απόπειρες με τη Συνθήκη τής Ευρωπαϊκής Αμυντικής Κοινότητας και τού σχεδίου Fouchét.
Με τις ειδικότερες διατάξεις τού τίτλου V τής ΣυνθΕΕ, που υπογράφηκε στο Maastricht τής Ολλανδίας στις 7-2-1992, άρχισε να ισχύει από 1-11-1993, και επιγράφεται “διατάξεις σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολiτική ασφάλειας” (ΚΕΠΠΑ), επιχειρείται η επίτευξη ενός από τους βασικούς στόχους τής ΕΕ, που είναι “η επιβεβαίωση τής ταυτότητας της στη διεθνή σκηνή” (άρθρο Β ΣυνθΕΕ). Αν και κάτι τέτοιο προϋποθέτει την ύπαρξη διεθνούς νομικής προσωπικότητας, αυτή ούτε προβλέπεται ρητά ούτε και συνάγεται από τις καταστατικές διατάξεις τής ΕΕ. Ανάλογα, και το άρθρο Γ τής ίδιας Συνθήκης ορίζει ότι η Ένωση “μεριμνά για τη συνοχή τού συνόλου τής εξωτερικής της δράσης στα πλαίσια τών πολιτικών της” στους διάφορους τομείς, χωρίς ωστόσο η ίδια ν’ αναπτύσσει δραστηριότητα στο διεθνές πεδίο. Με αφορμή τη διατύπωση, τις διαδικασίες εφρμογής της και την μη υπαγωγή της στην κοινοτική διαδικασία, ήδη ο Jack Dellors την χαρακτήρισε “οργανωμένη σχιζοφρένεια”.
Στο άρθρο Ι.1 §1 ΣυνθΕΕ ορίζεται ότι “Η ΄Ενωση και τα κράτη μέλη της καθορίζουν και εφαρμόζουν μιά κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας …”. Οι στόχοι και οι σκοποί τής ΚΕΠΠΑ που επιδιώκονται αφενός με την καθιέρωση συστηματικής συνεργασίας τών κρατών-μελών για την άσκηση τής πολιτκής τους, και αφετέρου με τη σταδιακή εφαρμογή κοινών δράσεων, δεν είναι τίποτα περισσότερο από μια γενική διατύπωση προγραμματικών αρχών, χωρίς να γίνεται μνεία ειδικών θεμάτων “ουσιαστικού κοινού συμφέροντος” που αποτελούν αντικείμενο τής πολιτικής συγκεκριμένων κρατών ή ομάδας κρατών έναντι τών οποίων αυτή ασκείται. ‘Αλλωστε, η διάταξη αυτή υπονοεί τη δυνητική υπαγωγή ζητημάτων στο πλέγμα τών οικείων συμβατικών ρυθμίσεων, και όχι κατ’ ανάγκη την υπαγωγή τού συνόλου τής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας στις ρυθμίσεις αυτές. Αυτό συνάγεται τόσο από τη διατύπωση τής §3 (εδάφ. β’) τού ίδιου άρθρου, κατά την οποία η επιδίωξη τών σκοπών τής ΚΕΠΠΑ θα πραγματοποιηθεί με τη σταδιακή εφαρμογή κοινών δράσεων στα πεδία όπου “τα κράτη μέλη έχουν σημαντικά κοινά συμφέροντα», όσο και από εκείνη τού άρθρου Ι.4 §4, κατά την οποία στα θέματα που μπορούν ν’ αποτελέσουν αντικείμενο κοινής δράσεως δεν εντάσσονται τα ζητήματα που αφορούν την ιδιαιτερότητα τής εθνικής ασφάλειας και άμυνας μιάς χώρας, ούτε και πολύ περισσότερο τους θεμελιώδεις προασανατολισμούς τής εξωτερικής πολτικής της. Τέλος, η “αρχή τής επικουρικότητας”, που διατυπώνεται ρητά στο άρθρο Β τής ίδιας Συνθήκης, ουδεμία αμφβολία αφήνει ότι ζητήματα αποκλειστικά εθνικού συμφέροντος δεν εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής τής ΚΕΠΠΑ, στο πλαίσιο τής οποίας επιτρέπεται η διαφοροποίηση τών κρατών-μελών τόσο στο πεδίο τών “κοινών θέσεων” όσο και σ’ εκείνο τών “κοινών δράσεων”.
Με όλα όσα προεκτέθηκαν, επιχειρείται μιά πρώτη και πρόχειρη θεμελίωση για τη δυνατότητα αποχής τής Ελλάδας από τα μέτρα οικονομικού αποκλεισμού που επέβαλαν τα κράτη-μέλη τής ΕΕ στη Ρωσία. Η νομική επιχειρηματολογία βασίσθηκε μόνο στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο, μια και αυτό επικαλoύνται ως δήθεν “υποχρέωση” μας οι δυτικοευρωπαίοι και οι υπερατλαντικοί “σύμμαχοι” μας. Μια ευρύτερη ανάλυση με βάση το γενικό διεθνές δίκαιο (χάρτης τού ΟΗΕ) και τις διεθνείς συνθήκες (ΝΑΤΟ, ΔΑΣΕ, ΔΕΕ) θα ξεπερνούσε τα όρια τού παρόντος, και δεν θα είχε νόημα. Ωστόσο, η πολιτική προσέγγιση είναι και παραμένει προφανής. Το διεθνές εμπόριο αποτελεί σπουδαιότατο και στρατηγικό παράγοντα για την παραγωγική απασχόληση τού ανθρώπινου δυναμικού, για τη βελτίωση τής παραγωγικότητας και γενικά για την οικονομική δομή και τη διαρθρωτική πολιτική κάθε κράτους, με την οποία επιτυγχάνονται αναπτυξιακοί στόχοι. Αποτελεί δηλαδή το μέσο για την άσκηση νομικά ανεξάρτητης εξωτερικής πολτικής, και ζήτημα αποκλειστικά εθνικού συμφέροντος, η στάθμιση τού οποίου θα πρέπει να προτάσσεται έναντι κάθε υπερεθνικής εξουσίας.
* Ο Γιάννης Ξυλούρης είναι δικηγόρος και δημοτικός σύμβουλος – Εφημεριδα Πατρίς