Η ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
Είναι αναγκαία, υπό ποιούς όρους και προς ποιά κατεύθυνση;
του
Προκόπη Παυλόπουλου
Βουλευτή, Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών
Στο πλαίσιο της εφαρμογής του Συντάγματος του 1975 –το οποίο φέρει, αναμφισβήτητα, την θεσμική και πολιτική «σφραγίδα» του Κωνσταντίνου Καραμανλή- η Ελλάδα βιώνει την μακροβιότερη και σταθερότερη περίοδο δημοκρατικής διακυβέρνησης στην όλη συνταγματική ιστορία της. Τούτο και μόνον αναδεικνύει αφενός την κανονιστική εμβέλεια του ισχύοντος Συντάγματος και την ανάγκη υπεράσπισης στο μέλλον των θεσμικών χαρακτηριστικών του, με στόχο την περαιτέρω εμπέδωση και θωράκιση της Δημοκρατίας μας. Και, αφετέρου, την κατεύθυνση, πάνω στην οποία πρέπει να κινούνται οι διαδικασίες αναθεώρησής του, ώστε να μην αλλοιώνεται η θεσμική και πολιτική φυσιογνωμία του. Αλλά, όλως αντιθέτως, να προσαρμόζεται ομαλώς και καταλλήλως στις, μοιραίως, αενάως μεταβαλλόμενες κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες, που συνιστούν την υποδομή πάνω στην οποία στηρίζεται –υπό όρους αμφίδρομης επιρροής- το κανονιστικό συνταγματικό εποικοδόμημα.
. Οι ως άνω διαπιστώσεις τεκμηριώνουν επαρκώς την αναγκαιότητα περαιτέρω –δοθέντος ότι έχουν προηγηθεί τρία ανάλογα εγχειρήματα- αναθεώρησης του Συντάγματος, επειδή:
Α. Πρώτον, ορισμένες διατάξεις του αρχικού κειμένου του έχουν εμφανίσει σημεία θεσμικής και πολιτικής «κόπωσης», ύστερα από την σχετικώς μακρά –βεβαίως για τα ελληνικά δεδομένα- εφαρμογή του, λόγω της πρόδηλης μεταβολής των αντίστοιχων κοινωνικών και οικονομικών δεδομένων θέσπισής τους.
Β. Δεύτερον, έχουν πλέον διαπιστωθεί στην πράξη συγκεκριμένες «αστοχίες» των προηγούμενων τριών αναθεωρήσεων, ιδίως δε εκείνης του 1986. Οι οποίες έχουν οδηγήσει ακόμη και σε σοβαρές δυσλειτουργίες του Πολιτεύματος. Στο σημείο όμως τούτο πρέπει να τονισθεί και το σημαντικό θετικό θεσμικό «πρόσημο» των ως άνω αναθεωρήσεων, το οποίο έγκειται στο ότι, για πρώτη ουσιαστικώς φορά στην συνταγματική μας διαδρομή, ολοκληρώθηκαν lege artis. Ήτοι κατά πλήρη σεβασμό των περί αναθεώρησης του Συντάγματος διατάξεων του άρθρου 110. Το πολύτιμο αυτό θεσμικό κεκτημένο είναι ανάγκη, οπωσδήποτε, να γίνει σεβαστό, στο ακέραιο, και κατά το τέταρτο αναθεωρητικό εγχείρημα. Πράγμα που σημαίνει, αντιστοίχως, ότι δεν είναι ορθό να τεθεί εν αμφιβόλω πως το άρθρο 110 του Συντάγματος, κατά την ίδια την κανονιστική του υπόσταση, κρίνεται στο σύνολό του μη αναθεωρητέο, ακριβώς για να μην τεθεί εξίσου εν αμφιβόλω ο αυστηρός χαρακτήρας του Συντάγματος. Αφού η κατά το άρθρο 110 διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος συνδέεται, αναποσπάστως, με την πεμπτουσία των, ρητώς κατά τις προβλέψεις του, μη αναθεωρητέων διατάξεών του.
Γ. Τρίτον, η τρέχουσα βαθειά κοινωνική και οικονομική κρίση καθιστά επείγουσα την επέλευση εκείνων των αλλαγών στο κανονιστικό corpus του Συντάγματος, οι οποίες είναι σε θέση ν’ αντιμετωπίσουν αποτελεσματικώς τις αρνητικές επιπτώσεις της, κυρίως στο πεδίο του κοινωνικού κράτους δικαίου και των επέκεινα θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων.
. Οι κατά τ’ ανωτέρω διαπιστώσεις οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η αναγκαιότητα αναθεώρησης του Συντάγματος συμπυκνώνεται, τουλάχιστον κατ’ αρχήν, στην αντίστοιχη αδήριτη θεσμική και πολιτική ανάγκη θεσμοθέτησης εκείνων των αντιβάρων –κατά το αγγλοσαξωνικό συνταγματικό πρότυπο των checks and balances- τα οποία είναι σε θέση ν’ αποτρέψουν την εμπέδωση της καταλυτικής επιρροής οιασδήποτε των τριών, κατ’ άρθρο 26 του Συντάγματος, εξουσιών σε βάρος των δύο άλλων. Υπό το πρίσμα αυτό καθίσταται επιβεβλημένη η αναθεωρητική παρέμβαση:
Α. Πρώτον, στο πλαίσιο της Εκτελεστικής Εξουσίας. Και τούτο διότι η αναθεώρηση του Συντάγματος του 1986, ιδίως μεσ’ από την δραματική αποψίλωση των αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας, οδήγησε στην καθιέρωση ενός οιονεί «πρωθυπουργοκεντρικού» σχήματος διακυβέρνησης, καταφανώς αντίθετου προς την θεσμική και πολιτική ισορροπία που επιδίωξε κι επέφερε το αρχικό κανονιστικό πλαίσιο του Συντάγματος του 1975. Και μάλιστα ισορροπία τόσο στην κορυφή της ίδιας της Εκτελεστικής Εξουσίας όσο και στις σχέσεις της με τη Νομοθετική Εξουσία. Επομένως, η αναθεώρηση του Συντάγματος πρέπει να κινηθεί:
1. Κατά πρώτο λόγο προς την κατεύθυνση της αποκατάστασης του ρόλου του Προέδρου της Δημοκρατίας ως ρυθμιστή του Πολιτεύματος, μεσ’ από την απονομή σ’ αυτόν εκείνων των αρμοδιοτήτων του -τουλάχιστον ως προς το μεγαλύτερο μέρος τους- που είχε καθιερώσει το Σύνταγμα του 1975 κατά την θέσπισή του. Αλλά και μεσ’ από την, υπό όρους, ενδεχόμενη εκλογή του ευθέως από το Εκλογικό Σώμα, δίχως όμως τούτο να μεταβάλλει, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, τη μορφή του Πολιτεύματος σε προεδρικό ή, ακόμη, και σε ημιπροεδρικό. Δοθέντος ότι κάτι τέτοιο αποκλείεται από τις διατάξεις του άρθρου 110 παρ. 1 του Συντάγματος.
2. Και, κατά δεύτερο λόγο, προς την κατεύθυνση του περιορισμού του Πρωθυπουργού και της Κυβέρνησης –δηλαδή, εν τέλει, του πυρήνα της Εκτελεστικής Εξουσίας- ως προς την δυνατότητά τους να παρεμβαίνουν καθοριστικώς –άρα, πέρα κι έξω από το πνεύμα της ορθολογικής διασταύρωσης των λειτουργιών- στην άσκηση της Νομοθετικής και της Δικαστικής Εξουσίας. Κατά τούτο λοιπόν η αναθεώρηση του Συντάγματος μπορεί και πρέπει:
α) Από την μια πλευρά να εξορθολογίσει τη νομοθετική πρωτοβουλία της Εκτελεστικής Εξουσίας, υπέρ της αντίστοιχης πρωτοβουλίας της Νομοθετικής Εξουσίας, μέσω της διεύρυνσης της αρμοδιότητας πρότασης νόμων από Βουλευτές και της πρόβλεψης εγγυήσεων ουσιαστικής συζήτησης των προτάσεων νόμων από την Βουλή.
β) Και, από την άλλη πλευρά, να οριοθετήσει περιοριστικώς την διακριτική ευχέρεια της Κυβέρνησης αναφορικά με την οργάνωση και λειτουργία της Δικαστικής Εξουσίας. Πρωτίστως δε με την επιλογή της ηγεσίας της Δικαιοσύνης, η οποία σήμερα είναι, κατ’ αποτέλεσμα, έρμαιο των κυβερνητικών «ορέξεων».
Β. Δεύτερον, στο πλαίσιο της Νομοθετικής Εξουσίας. Κατά προτίμηση δε στο πλαίσιο της δυνατότητας προσανατολισμού της:
1. Αφενός προς την κατεύθυνση της απομείωσης της υπερβολικής προστασίας των μελών της Βουλής. Με την έννοια ότι το καθεστώς ασυλίας του Βουλευτή πρέπει να περιορισθεί ουσιωδώς. Και δη ως το σημείο ώστε μόνον ο Βουλευτής να μπορεί να ζητήσει, όταν διώκεται ποινικώς, την προστασία του από την Βουλή μέσω της υποβολής αιτήματος ασυλίας, οπότε και αναλαμβάνει ο ίδιος το ανάλογο πολιτικό κόστος έναντι του Εκλογικού Σώματος.
2. Και, αφετέρου, προς την κατεύθυνση της μη ανάμιξης της Βουλής στην ποινική δίωξη των μελών της Κυβέρνησης και των Υφυπουργών. Η λογική της διάκρισης των εξουσιών, κατ’ άρθρο 26 του Συντάγματος, επιβάλλει πλέον την αποξένωση της Βουλής από την διαδικασία ποινικής δίωξης των μελών της Κυβέρνησης και των Υφυπουργών και για ποινικά αδικήματα που τελέσθηκαν κατά την άσκηση των κυβερνητικών καθηκόντων τους. Συνεπώς, το άρθρο 86 του Συντάγματος πρέπει ν’ αναθεωρηθεί εκ βάθρων, έτσι ώστε η Βουλή να μην έχει, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, αρμοδιότητα ως προς την ποινική καταστολή των πράξεων και παραλείψεων των κυβερνητικών οργάνων της Εκτελεστικής Εξουσίας.
Γ. Και, τρίτον, στο πλαίσιο της Δικαστικής Εξουσίας. Και τούτο κατά πρώτο λόγο προκειμένου να τονωθεί, όπως προεκτέθηκε, η συνταγματικώς κατοχυρωμένη ανεξαρτησία της, μέσω του περιορισμού της διακριτικής ευχέρειας της Κυβέρνησης –ιδίως δια της οδού του σεβασμού της αρχαιότητας- κατά την επιλογή της ηγεσίας της Δικαιοσύνης. Κατά δεύτερο δε λόγο προκειμένου να ιδρυθεί Συνταγματικό Δικαστήριο, με αμιγώς δικαστική σύνθεση και με τις ακόλουθες, τουλάχιστον κατά βάση, αρμοδιότητες, πέραν εκείνων που ασκεί σήμερα το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο:
1. Πρώτον, αρμοδιότητες σχετικές με την δημοκρατική οργάνωση και λειτουργία των Πολιτικών Κομμάτων καθώς και με τα οικονομικά τους αλλά και τα οικονομικά –π.χ. «πόθεν έσχες»- των εν γένει πολιτικών προσώπων. Πάντοτε βεβαίως στο πλαίσιο του άρθρου 29 του Συντάγματος, όπως τούτο θ’ αναθεωρηθεί καταλλήλως. Φυσικά δίχως να θίγεται, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, ο πυρήνας του θεμελιώδους πολιτικού δικαιώματος ίδρυσης πολιτικού κόμματος.
2. Και, δεύτερον, αρμοδιότητες σχετικές με τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων. Είναι αυτονόητο ότι ο οιονεί «συγκεντρωτικός» αυτός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων δεν πρέπει να θίξει την ουσία του διάχυτου ελέγχου, που καθιερώνουν ιδίως οι διατάξεις του άρθρου 93 παρ. 4 του Συντάγματος. Κατά τις οποίες «τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα». Και τούτο διότι ο διάχυτος έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων συνιστά θεμελιώδες αλλά κι εξαιρετικά χρήσιμο, και για την δημοκρατική λειτουργία της Δικαστικής Εξουσίας, στοιχείο της συνταγματικής μας παράδοσης, συνακόλουθα δε του συνταγματικού μας πολιτισμού.
Η ίδια λοιπόν η κοινωνική, οικονομική και πολιτική πραγματικότητα στον Τόπο μας καταδεικνύει, χωρίς αμφιβολία, πόσον αναγκαία είναι η αναθεώρηση του Συντάγματος και προς τις προαναφερόμενες κατευθύνσεις. Τούτο σημαίνει ότι θα ήταν θεσμικώς και πολιτικώς εξαιρετικά επιζήμιο να μην ολοκληρωθεί η κατά τις διατάξεις του άρθρου 110 παρ. 2 επ. πρώτη φάση της αναθεώρησης -ως προς τις αναθεωρητέες διατάξεις- λόγω πρόωρων εκλογών. Και δη εκλογών που θα προκληθούν μέσω μιας συνταγματικώς ανορθόδοξης ερμηνείας κι εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 32 του Συντάγματος περί εκλογής Προέδρου της Δημοκρατίας. Πραγματικά, σε μια τέτοια περίπτωση η αναθεώρηση του Συντάγματος –που θα πρέπει να επιχειρηθεί, μετά τις εκλογές, πάλι από την αρχή και να ολοκληρωθεί από την Βουλή, η οποία θα προκύψει κατά τις μεθεπόμενες εκλογές- μετατίθεται σε χρόνο που ουδείς μπορεί να προσδιορίσει επακριβώς. Μ’ όλες τις εντεύθεν άκρως αρνητικές, θεσμικές και πολιτικές, συνέπειες, οι οποίες επικεντρώνονται, κατά κύριο λόγο, στην ήδη πολλαπλώς τραυματισμένη αξιοπιστία του πολιτικού συστήματος και του πολιτικού κόσμου. Με την έννοια, ότι η μετατόπιση στο απώτερο μέλλον μιας τέτοιας αναθεώρησης του Συντάγματος ευλόγως μπορεί να ερμηνευθεί, από το δεινώς χειμαζόμενο κοινωνικό σύνολο, ως απεγνωσμένη προσπάθεια των πολιτικών του να υπερασπισθούν τα, όποια, προνόμιά τους και να εξαλείψουν τις αντίστοιχες ευθύνες τους.
